Понятие и предмет муниципального права

Понятие и предмет муниципального права

Термин «муниципальное право Российской Федерации» употребляется в двух основных значениях. Во-первых, так называется совокупность правовых норм, регулирующих определенную область общественных отношений и составляющих одну из отраслей системы права Российской Федерации. Во-вторых, так именуется научная дисциплина — совокупность научных теорий и знаний, обобщающих данную область общественных отношений, практику реализации норм(3) муниципального права. Кроме того, в соответствии с наименованием отрасли права и научной дисциплины муниципальным правом называется учебная дисциплина, изучение которой предусматривается учебными планами юридических вузов. Все эти понятия тесно взаимосвязаны, ибо имеют общий источник: одну и ту же сферу общественных отношений, в которых находит свое воплощение местное самоуправление. Однако каждое из этих понятий — и отрасль права, и научная дисциплина, и учебная дисциплина, — носящее одно и то же наименование, имеет свое специфическое содержание, свой предмет.

Муниципальное право подобно любой  другой отрасли права представляет собой совокупность связанных между  собой правовых норм; закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по предмету регулирования. Поэтому, чтобы сформулировать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей права и определить, что же обусловливает объединение данных отношений в самостоятельный вид, объективно требующий муниципально-правового регулирования.

Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципального права, состоит в том, что они возникают в особой сфере жизни общества — в сфере местного самоуправления.

В связи с этим важно уяснить, что представляет собой местное  самоуправление, в чем его специфика.

Согласно ст. 130 Конституции РФ местное  самоуправление обеспечивает самостоятельное  решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется населением путем референдума, выборов, с помощью других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» именует городское, сельское поселение, иную населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, муниципальным образованием. Каждое муниципальное образование имеет необходимые для решения вопросов местного значения муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление — это гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Эта деятельность носит публично-властный характер: решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам своего ведения обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, органами местного самоуправления и гражданами. Поэтому местное самоуправление представляет собой особый, специфический уровень власти в государстве. Таким образом, местное самоуправление (муниципальная власть) и государственная власть — формы единой публичной власти

Муниципальное право как правовое образование не относится к числу  основных отраслей права. Его место  в системе права России определяется тем, что оно является вторичным, производным образованием, возникшим  на их базе в результате развития местного самоуправления, его обособления  в общей системе управления обществом  и государством, а также формирования специального законодательства о местном  самоуправлении. Поэтому муниципальное  право вплотную связано и взаимодействует  со многими отраслями права, в  частности с конституционным (государственным), административным, гражданским правом, 
 
а также с такими, как финансовое, земельное, экологическое, хозяйственное и т. д.

Подобно любой другой отрасли права  муниципальное право представляет собой совокупность связанных между  собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципального права, состоит в том, что они возникают в той сфере жизни общества, которую Конституция РФ определяет как «местное самоуправление».

Местное самоуправление – это целостная система общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования местной (муниципальной) власти.

Муниципальные образования, т. е. городское, сельское поселение, муниципальный  район, городской округ либо внутригородская  территория города федерального значения, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеют необходимые  для решения вопросов местного значения муниципальную собственность, местный  бюджет и предусмотренные законом  органы местного самоуправления.

Местное самоуправление, являясь особым уровнем власти 
 
и выражая власть народа, организационно обособлено в системе управления обществом и государством. Согласно Конституции РФ его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования, выражаются в том, что:

Данные отношения имеют локально-территориальную  природу;

Носят комплексный характер, так  как связаны с реализацией  задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни –  экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и  др.;

Обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению соответствующих вопросов.

Итак, муниципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления в муниципальных  образованиях.

Более полное представление о структуре  предмета муниципального права дает его подразделение на следующие  группы общественных отношений:

Отношения, складывающиеся в ходе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения  гражданами своей воли;

Отношения, связанные с деятельностью  выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной  собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением  местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни;

Отношения, возникающие при реализации органами местного самоуправления отдельных  государственных полномочий.

Муниципальное право РФ – это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие 
 
в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми эти органы могут наделяться.

Методы

Для публичных отраслей права характерно использование императивных, а для  частных отраслей - диспозитивных  методов. Местное самоуправление по своей сути является публично-правовым институтом, поэтому в муниципаль-ном праве преобладают императивные методы . 
Императивные методы правового регулирования основаны на неравенст-ве участников правоотношений и установлении жесткой, однозначной модели их поведения. В муниципальном праве используют следующие императивные методы: 
1. предписание, заключающееся в установлении в для субъекта правоотно-шения определенного порядка действий, который не может быть нару-шен. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в данном случае является, как правило, властное предписание. Так, ч. 7 ст. 19 Зако-на о местном самоуправлении (2003) предписано сопровождать наделе-ние органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предоставлением им субвенций из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ; 
2. запрет, заключающийся в запрещении определенных действий под стра-хом применения соответствующих юридических средств воздействия. Так, ч. 2 ст. 19 Закона о местном самоуправлении (2003) запрещает про-изводить наделение органов местного самоуправления отдельными госу-дарственными полномочиями иными нормативными правовыми актами, кроме законов . 
Диспозитивные методы правового регулирования основаны на равенстве участников правоотношений и в их возможности самостоятельно выбирать мо-дель поведения. В муниципальном праве используют следующие диспозитив-ные методы: 
1) дозволение, заключающееся в предоставлении участникам муници-пальных правоотношений права совершать либо не совершать какие-либо дей-ствия по своему выбору. 
Дозволение может быть неопределенным, когда никаких ограничений в выборе вообще не предусматривается, и определенным, когда субъекту предос-тавляется свобода выбора из нескольких вариантов поведения. Так, ч. 4 ст. 35 Закона о местном самоуправлении (2003) предусматривает, что представитель-ный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входя-щих в состав муниципального района, и из депутатов представительных орга-нов указанных поселений либо может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голо-совании; 
2) согласование, применяющееся при регулировании правоотношений между равными субъектами для достижения какого-либо согласия между ними. Этот метод может применяться, например, при взаимодействии органов мест-ного самоуправления двух муниципальных образований и более; 
3) рекомендации, заключающиеся в указании законодателем предпочти-тельной (но не обязательной) модели поведения участников муниципальных правоотношений. Так, многие субъекты РФ с целью упрощения муниципально-го правотворчества принимают типовые уставы муниципальных образований, которые носят рекомендательный характер; 
4) поощрение. Этот метод во многом схож с методом рекомендаций. Раз-ница состоит лишь в том, что при использовании метода поощрений законода-тель не только рекомендует какую-либо модель поведения, но и предоставляет льготы или иные блага при ее выборе . 
Исходя из изложенного выше, муниципальное право можно определить как комплексную отрасль российского права, представляющую совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования местного само-управления.

Муниципальное право, как и другие отрасли, воздействует на общественные отношения с помощью таких  правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, сочетание которых  и определяет характер правового  регулирования.

В зависимости от преобладания в  системе юридических способов регулирования  общественных отношений, которые используются в отрасли права, того или иного  правового приема различают два  основных метода правового регулирования  — императивный (властный) и диапозитивный. Преобладание предписания в комплексе  способов юридического воздействия  на общественные отношения характерно для императивного регулирования. Императивный метод регулирования  предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Юридическим фактом для  возникновения правоотношений в  данном случае является, как правило, властное предписание. Наличие отношений  соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего  отношения в сфере исполнительной власти.

Дозволение, предоставляющее субъектам  отношений право на самостоятельный  выбор своего поведения, признающее их равноправие, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения  правоотношений при этом выступает  обычно договор. Диспозитивный метод  регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др.

Характер правового регулирования  муниципальных отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, который охватывает сферы и публичного, и частного права. Местное самоуправление — это форма реализации власти народа. Поэтому, в частности, законодательство о местном самоуправлении устанавливает  обязательность решений органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность  в соответствии с законами. Отношения  субординации характерны для муниципальных  служащих. Таким образом, при регулировании  властной деятельности органов местного самоуправления, отношений в сфере  муниципальной службы используется императивный метод.

Вместе с тем предмет муниципального права охватывает отношения из сферы  частного права. Органы местного самоуправления не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права  собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной  собственности, от имени муниципального образования. Они вправе передавать объекты муниципальной собственности  во временное или постоянное пользование  физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать, а  также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной  собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях  условия использования приватизируемых  или передаваемых в пользование  объектов. Дозволение, определяющее диспозитивный  характер правового регулирования, широко используется в муниципальном  праве.

Конституция гарантирует самостоятельность  местного самоуправления в пределах его полномочий. Закон об общих  принципах организации местного самоуправления не допускает подчиненность  одного муниципального образования  другому (ст. 6). Свои отношения муниципальные  образования должны строить на основе законов, а также договоров, соглашений исходя из своей экономической и  финансовой самостоятельности.

Используются в муниципальном  праве и запреты — способ юридического воздействия на поведение субъектов  права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Так, ст. 133 Конституции РФ содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления; ст. 12 Закона об общих  принципах организации местного самоуправления запрещает лишать население  городского, сельского поселения  независимо от его численности права  на осуществление местного самоуправления.

Кроме императивного и диспозитивного методов в муниципальном праве  используется метод гарантий, который  широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Это обусловлено конституционным принципом гарантированности государством местного самоуправления как необходимого элемента конституционной системы публичной власти в Российской Федерации.

Особенность гарантирующего правового  воздействия в муниципальном  праве состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. Так, Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 17). Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37).

Метод гарантий приобретает особое значение в муниципальном праве  с учетом федеративного характера  нашего государства, представляющего  широкие полномочия субъектам Федерации  в области местного самоуправления. Закон об общих принципах организации  местного самоуправления в целях  обеспечения прав местного самоуправления строго разграничивает полномочия органов  государственной власти Российской Федерации и органов государственной  власти ее субъектов в области  местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Федерации, устанавливающие  нормы муниципального права, не могут  ограничивать гарантированные Конституцией РФ и Законом об общих принципах  организации местного самоуправления права местного самоуправления.