Основные теории местного самоуправления

1. "Сильный мэр - слабый  совет": избрание мэра осуществляется  непосредственно населением, что  предопределяет его более широкие  полномочия по отношению к  представительному органу местного  самоуправления. Мэр самостоятельно  решает многие вопросы местного  значения и обладает правом  отлагательного вето на решение  совета.

2. "Сильный совет - слабый  мэр": избрание мэра происходит  из числа депутатов представительного  органа местного самоуправления, что определяет ограничение полномочий  мэра (особенно по координации  деятельности органов местного  самоуправления). В данной форме  за мэром в основном закрепляются  представительские и оперативно-исполнительные  функции. Совет в данном случае обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.

3. "Совет - управляющий": население муниципального образования  избирает представительный орган,  который из своего состава  избирает председателя - мэра и  назначает главу исполнительно-распорядительного  органа - управляющего (менеджера). Отношения  совета с управляющим определяются  договором (контрактом). Как правило,  управляющему предоставляются достаточно  большие полномочия в формировании  местной администрации и определении  основных направлений ее деятельности. Эта форма наиболее распространена  в странах с англосаксонской  моделью местного самоуправления. По мнению многих исследователей, данная форма отражает стремление  к "очищению" городской политики, к устранению коррупции и авторитарного  правления, т.к. управляющий представляет  собой политически нейтральную  фигуру, профессионала в сфере  муниципального управления. Вместе  с тем недостатком данной формы  является невозможность населения  влиять на политику, проводимую  управляющим.

4. Комиссионная форма:  комиссия образуется из выборных  лиц, каждый из которых одновременно  управляет каким-либо отделом  местного исполнительного органа. В данной модели не предусматривается  наличие высшего должностного  лица. Недостатком этой организационной  формы может быть лоббирование  комиссионерами интересов только  своих отделов, что может привести  к дестабилизации.

Наряду с приведенными системами также существуют различные  комбинированные организационные  формы местного самоуправления. Например, получила свое достаточно широкое распространение  такая форма, когда управляющий (глава  исполнительного органа) назначается  выборным должностным лицом (мэром) и напрямую подчиняется ему, а  не совету. В этой форме, в отличие от формы "Совет - управляющий", жители имеют прямую возможность влиять на муниципальную политику, т.к. голосуя "за" или "против" мэра, который назначает и снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации.

Специфика зарубежных моделей  местного самоуправления, особенности  их организационных форм и систем, степень взаимодействия органов  государственной власти и органов  местного управления во многом зависят  от целого ряда факторов: исторического  развития, географического положения, национальных традиций, культурных ценностей, экономических возможностей, политических интересов и т.п.

Вместе с тем некоторые  исследователи также выделяют следующие  общие тенденции в развитии зарубежных моделей местного самоуправления:

1) усиление исполнительной  власти местного самоуправления  за счет представительной системы  (например, за исполнительными органами  закрепляется больший объем властных  полномочий, представительные органы  передают часть своих функций  представительным органам). Это вызывает, с одной стороны, рост влияния  бюрократии, а с другой - рост профессионализма  в муниципальном управлении;

2) возникновение проблемы  формирования прочной финансово-экономической  базы местного самоуправления, несмотря  на то что каждый муниципалитет имеет свою собственность (земельную и иную), а органы местной власти активно стимулируют предпринимательские структуры и широко используют в своей работе такие экономические рычаги, как налоговый пресс, лицензирование, контракты с частными фирмами и т.п.;

3) изменение функций органов  местного самоуправления:

а) появляются новые функции, потребности, в осуществлении которых раньше не было (например, экологические функции);

б) часть функций органов  местного самоуправления передается общественным объединениям и частным компаниям (например, уборка и утилизация мусора, озеленение и благоустройство территории);

г) сужается роль местных  органов власти в решении социальных вопросов;

4) возникновение "эффекта  бесплатного потребления", когда  отдельными услугами пользуются  те, для кого они не предназначены  и кто за них не платит. Например, жители пригородных районов пользуются  практически в полном объеме  всеми благами города;

5) видоизменение территории  местного самоуправления: разукрупнение  крупных городов и слияние  сельских поселений;

6) активное осуществление  межмуниципального сотрудничества, объединение усилий муниципалитетов  при решении совместных проблем.

Следует отметить, что Россия всегда тяготела к заимствованию  и использованию зарубежного  опыта, особенно в сфере местного самоуправления. Одним из наиболее ярких примеров стало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Разработчики данного Закона сумели добиться разумного сочетания положительных  аспектов отечественного опыта создания и функционирования системы местной  власти и элементов передового опыта  организации власти на местах, заимствованных за рубежом.

Так, в основу Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была положена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся  многообразием форм осуществления  местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием. Кроме того, была создана двухуровневая  модель местного самоуправления и четко  определена компетенция каждого  уровня, как в германской и англосаксонской  моделях местного самоуправления.

Анализ зарубежного опыта  организации местной власти и  возможностей его адаптации в  современных российских условиях позволит во многом смягчить трудности проведения муниципальной реформы в Российской Федерации.

2. Основные теории местного самоуправления

2.1 Государственная теория  местного самоуправления

Государственная теория самоуправления получила развитие на основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию. Основные положения государственной  теории были разработаны выдающимися  немецкими учёными XIX в. Л. Штейном  и Р. Гнейстом и более подробно развиты в России видными дореволюционными юристами Н.И. Лазаревским, А.Д. Градовским и В.П. Безобразовым.

Сторонники теории исходили из тесной связи местного самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимости включения  их в систему государственных  учреждений. Они рассматривали местное  самоуправление как часть государства, одну из форм организации местного самоуправления. С их точки зрения, любое управление публичного характера – дело государственное³. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при активном участии местных жителей, заинтересованных в результате местного управления. Следовательно, нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют отличную от государственных природу. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории объясняется необходимостью обеспечения более эффективного решения тех или иных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, основанном на принципах строгого соподчинения, государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. По сути, они не зависят от местного населения и не подконтрольны ему.

Л. Штейн и Р. Гнейст при нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились во мнении, поэтому сформировалось два основных направления в рамках общей государственной теории местного самоуправления – политического и юридического.

Р. Гнейст (основоположник политического направления) считал, что сама по себе выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность и самостоятельность местного самоуправления. По его мнению, зависимость любого чиновника объясняется тем, что служба для него – источник средств для существования. Из-за своего экономического положения он вынужден служить чуждым ему интересам. Отсюда Р. Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Сторонники этого направления видели основания самостоятельности органов местного самоуправления в особенностях порядка их формирования и замещения отдельных должностей.

Опираясь на опыт английского  местного самоуправления, Гнейст считал, что самоуправление на местах должно осуществляться почётными людьми из среды местного населения на безвозмездной основе. Но его взгляды на сущность местного самоуправления не получили широкой поддержки.

Многие учёные поддерживали Л. Штейна, сформировавшего юридическое  направление государственной теории. Штейн видел основания самостоятельности  органов местного самоуправления в  том, что они являются не непосредственными  государственными органами, а органами местного сообщества, на которое государство  возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Как считал Л. Штейн, органы местного самоуправления – специфические  органы государственного управления, организованные на принципах самоуправления и обладающие существенными отличиями  от государственных. Так, если органы государства выражают его волю и полностью подчинены правительству, вследствие чего между ними невозможно соотношение прав и обязанностей, то органы местного самоуправления имеют принципиально иной правовой статус, являются особыми юридическими субъектами, вступающие с государством в правовые отношения и имеющие по отношению к нему права и обязанности.

Немецкий учёный Г. Еллинек  в книге «Общее учение о государстве» пришел к выводу, что община не только имеет собственные права, но и  выполняет государственные функции, поскольку государство пользуется общиной для своих целей, вводит её в свою административную единицу, отсюда – община имеет собственную  компетенцию и компетенцию, порученную её государством⁴. Эта мысль Г. Еллинека в настоящее время воплощена во многих странах Европы и сейчас реализуется в Российской Федерации.

Пик популярности государственной  теории в России пришелся на середину 70-х гг. XIX в. «Русское самодержавие, – отмечал М.Н. Катков, – не может  и не должно терпеть никакой неподчиненной  ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в  государстве… Самое главное –  устроить на твердых началах и  поставить в правильное отношение  к центральному правительству земство и местное управление». На базе этой теории пересматриваются основополагающие акты, регулирующие деятельность земств. 12 июня 1890 г. Александром III издается новое Положение о земских учреждениях. В духе государственной теории местного самоуправления происходит встраивание земств в вертикаль государственной власти. На тех же принципах было реформировано нормами Городового Положения от 11 июня 1892 года и городское самоуправление. В целом, государственная модель местного управления была полностью реализована в ходе новых реформ земского и городского местного самоуправления 1890–1892 гг. Стоит отметить, что эта модель отличалась высокой степенью управляемости и была полностью контролируема центральной властью. Но и она не была эффективной, поскольку не приносила ни реальной пользы населению, ни экономических выгод государству⁵.

Стоит отметить, что основные теоретические положения о сущности и природе местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах Л. Штейна и Р. Гнейста, лежат в основе современных воззрений на муниципальные органы и их место в государственной системе управлении.

2.2 Общественная теория  местного самоуправления

Теорию свободной общины в развитии взглядов на сущность местного самоуправления сменила общественная, называемая также общественно-хозяйственной, теория местного самоуправления. Данная теория также исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления  своих задач местными сообществами. В виде основного признака местного самоуправления сторонники этой теории выдвинули на первый план не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно  хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Представители  общественной теории (Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков) усматривали сущность самоуправления в том, что в его компетенцию  входит выполнение местными союзами  тех задач, которые они сами себе ставят, то есть органы самоуправления являются органами не государства, а  «местного сообщества».

Собственные дела общины –  это дела общинного хозяйства  и, следовательно, самоуправление, согласно общественной теории, есть управление делами местного хозяйства.

В рамках данной теории самоуправляющаяся  община признается в качестве самостоятельного субъекта права, а так же делается упор на признание в ней содержания коммунальной деятельности. «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое, ведало только свои собственные интересы»⁶.

Недостатком данной теории можно считать то, что она смешивала  самоуправляющиеся территориальные  единицы с разного рода частноправовыми  объединениями. Но принадлежность к какому либо частноправовому объединению, как и выход из него, зависит от человека, тогда как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления территориальной единицы установлены законом и связаны с местом проживания человека.

Как показала практика, органы местного самоуправления осуществляли функции, носящие помимо частноправового  еще и публично-правовой характер, свойственные органам публичной  власти. Оказалось, что дела местные и дела государственные, порученные для исполнения общинам, нельзя точно разграничить. Вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, поскольку по своему содержанию они не отличаются от местных задач государственного значения. Эти вопросы представляют интерес с точки зрения не только местного населения, но и государства.