Место муниципального хозяйства в системе хозяйственных отношений

Место муниципального хозяйства в системе хозяйственных  отношений 

Для того, чтобы дать научное определение муниципального хозяйства, надо прежде установить родовое понятие “хозяйство”, чтобы затем на основе отличия данного вида хозяйства дать определение термина “муниципальное хозяйство”.

 Как правило,  под хозяйством понимают совокупность  хозяйствующих субъектов, ограниченных  видом собственности, определенным  характером деятельности и территорией,  на которой осуществляется эта  деятельность. Так, государственное  хозяйство любой современной  страны существует в ее границах, а права государства при осуществлении  хозяйственной деятельности напрямую  зависят от формы собственности  хозяйствующих на его территории  субъектов.

 С этой точки  зрения государство имеет ряд  особенностей при осуществлении  хозяйственной деятельности, поскольку  оно, с одной стороны, выступает  как равноправный субъект хозяйственных  отношений (собственник), а с другой - как субъект, выполняющий в  силу своего особого статуса  функцию регулирования хозяйственных  отношений на своей территории. Местное самоуправление несет  на себе признаки как государства, так и хозяйствующего субъекта. В этой двойственности природы местного самоуправления и кроется корень долгих дискуссий по определению понятия муниципального хозяйства.

 Таким образом,  муниципальное хозяйство -  это  совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории  муниципального образования хозяйственную  деятельность, направленную на удовлетворение  коллективных (общественных) потребностей  его населения.

 Муниципальное  хозяйство отличается от государственного  достаточно широкими правами  в области производственной деятельности, и прежде всего в области  распоряжения собственными ресурсами,  а от частного хозяйства - общественным  характером использования результатов  деятельности.

Муниципальное управление

Из определения  муниципального хозяйства следует, что некоторое число предприятий  и учреждений, выполняющих общественно  значимые функции, нуждается в координации  их деятельности. Именно эту функцию  на практике и выполняют органы местного самоуправления. 

Рис.1 Соотношение  полномочий органов местного  

самоуправления в  сфере регулирования хозяйственных  отношений

Из рис.1 видно, что  полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования хозяйственных  отношений не просто разведены по двум видам, но в отношении муниципальных  предприятий органы местного самоуправления выступают и как собственник, и как власть, поскольку в отношении  общеобязательных норм и правил, принимаемых  органами местного самоуправления в  пределах их компетенции, все предприятия, и в том числе муниципальные, равны.

Из рис.1 видна и сложность управленческой деятельности органов местного самоуправления, поскольку они выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный законом правом регулировать эту деятельность на своей территории.

В связи с этим и возникают сложности в определении  понятия “муниципальное управление”, поскольку оно, как и понятие  “муниципальное хозяйство”, имеет  двойственную природу. Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает в себя вопросы как общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне  зависимости от формы собственности, так и более глубокого регулирования  хозяйственных отношений для  муниципальных предприятий и  учреждений. В связи с этим в  основу определения данного понятия  должна быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, а именно реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления.

И в связи с  этим основной вид деятельности органов  местного самоуправления - подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных интересов граждан.

Понятие “муниципальное управление” должно в обязательном порядке включать не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые законом.

Муниципальное управление -  деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством  муниципального хозяйства.

На основе этого  определения можно очень рельефно показать отличия муниципальной  службы от службы в органах государственной  власти. Они также проистекают  из двойственной природы муниципального хозяйства, поскольку муниципальный  служащий должен обладать знаниями, необходимыми для непосредственной хозяйственной  деятельности, и в этом смысле его  деятельность мало чем отличается от предпринимательства. С другой стороны, общественный характер распределения  полученной в результате деятельности прибыли и регулирование хозяйственных  интересов иных собственников, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, требуют  знаний и навыков, больше присущих государственной  службе.

Структура муниципального хозяйства

Рассмотрим структуру  муниципального хозяйства и приведем классификацию связей, которые возникают  внутри муниципального хозяйства между  его элементами. 

Методика, предложенная для определения понятия “муниципальное хозяйство”, содержит подход, исходящий  из того, что:

Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и  учреждений, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования.

Деятельность, осуществляемая этими предприятиями и учреждениями, направлена на удовлетворение общественных интересов.

Поскольку деятельность осуществляют разнородные по природе  субъекты, то необходим и субъект, координирующий их деятельность.

Исходя из данного  анализа, основным признаком, по которому можно классифицировать элементы муниципального хозяйства, является роль и место  элемента в реализации общественных потребностей..

С этой точки зрения можно выделить следующие элементы:

муниципальные предприятия, деятельность которых полностью  подчинена интересам населения  муниципального образования;

иные предприятия  и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных  образований;

органы местного самоуправления.

Роль каждого из названных элементов различна. Муниципальные  предприятия свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары или услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном  или законодательном порядке  обязанностей) либо общественного (добровольного  по форме) принуждения.

Органы местного самоуправления осуществляют особую функцию - регулируют деятельности двух предыдущих элементов в интересах населения  муниципального образования.

Ценность данной классификации состоит в том, что она позволяет определить место и роль каждого элемента в решении вопросов местного значения, цели деятельности этих элементов в  процессе управления муниципальным  хозяйством, учитывать их особенности. Из этой классификации видно, что  при построении отношений между  населением муниципального образования  и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения наиболее выгодно  иметь отношения с муниципальными предприятиями, так как они реализуют  населению товары и услуги, и прибыль, полученная в итоге их деятельности, также является собственностью данного  местного сообщества. Поэтому хорошо работающее муниципальное предприятие  всегда выгодно муниципальному хозяйству.

Определение объема компетенции муниципальных образований

В общем случае объем  компетенции, прав и обязанностей местного самоуправления определяется действующим  законодательством, обычным правом (сложившейся традицией) и инициативой  органов местного самоуправления. 

Необходимо разделять  предметы ведения (перечень вопросов местного значения) и полномочия местного самоуправления. Попытаемся выделить те вопросы, которые  обычно относятся к предметам  ведения местного самоуправления:

Основное благоустройство (производство энергии для коммунальных нужд, территория и земельное хозяйство, планировка и перепланировка территории, строительство общественных и частных  зданий, озеленение, создание и эксплуатация жилищного фонда).

Благоустройство в  узком смысле слова (внутригородские  пути сообщения, городской транспорт  и связь, уличное движение, освещение, отопление муниципальных зданий).

Благоустройство в  широком смысле слова (водоснабжение, очистка, санитарные мероприятия, медицинская  помощь, эпидемиологическая безопасность, похоронные услуги, организация питания, социальная помощь, местная торгово-промышленная, ценовая политика, общественное призрение, юридическая помощь, мировое судейство, пожарная и общественная безопасность, дошкольное воспитание и народное образование, развитие культуры, охрана нравственности).

Установив перечень предметов ведения, можно определить и те права, которыми должно обладать местное самоуправление для реализации возложенных на него обязанностей.

Право юридического лица, дающее возможность заключать  договоры и контракты, приобретать  и отчуждать имущество, выступать  в качестве истца и ответчика  в суде, совершать другие юридически значимые действия.

Право распоряжения муниципальным имуществом, в частности  установление арендной платы в отношении  муниципальной собственности, перечня  неотчуждаемых объектов, создание на основе муниципальной собственности  муниципальных предприятий и  т. д.

Право управления муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями.

Право установления местных налогов и сборов и  распоряжения муниципальными финансами.

Право установления цен на товары и услуги, производимые муниципальными предприятиями.

Право принудительного  отчуждения (выкупа) частного имущества, что особо важно при планировке и перепланировке города. Речь также  может идти о муниципализации  общественно значимых предприятий.

Право всякого органа власти - право принятия общеобязательных на территории муниципального образования  решений (постановлений, распоряжений и других нормативно-правовых актов).

Обязательность исполнения актов органов местного самоуправления должна обеспечиваться правом санкции, т.е. правом наложения взысканий  за нарушение обязательных правовых актов.

Право надзора за соблюдением правовых актов, которое  состоит из ряда более конкретных прав (право беспрепятственного входа  уполномоченных лиц местного самоуправления на предприятия, в учреждения, организации, право принудительного исправления  допущенных нарушений за счет владельца  и др.) 
 

 Право принуждения,  осуществление которого возможно  при наличии принудительной силы, что требует предоставления местному  самоуправлению права содержать  муниципальную полицию (милицию), которая при необходимости может  подразделяться на полицию общественной  безопасности, санитарную, экологическую  и т. д.

Эта совокупность десяти основных муниципальных прав ввиду  их принципиальной важности получила в свое время название “великая хартия муниципальных прав”. В дальнейшем в соответствующей времени и  характеру документа редакции они  вошли и в Европейскую хартию местного самоуправления; в настоящее  время практически в полном объеме эти права закреплены действующим  российским законодательством.

Принципы построения структуры управления муниципальным  образованием

Любая управленческая деятельность подразумевает ряд  обязательных элементов. Прежде всего она сопряжена с этапностью ее осуществления и видами принимаемых управленческих решений. Существуют следующие этапы управленческой деятельности (см. рис.2 ) 

Рис. 2 Содержание этапов управленческой деятельности 
 

 Из приведенного  на рис.2 перечня этапов становится  понятным, что при построении  структуры управления муниципальным  образованием необходимо учитывать,  что все эти этапы должны  быть структурно обеспечены в  ходе управленческой деятельности.

 Важно, что  каждое структурное подразделение  должно четко осознавать пределы  своей компетенции и специфику  принимаемых управленческих решений.

 Исходя из вышеизложенного структура управления муниципальным образованием должна обеспечить: