Государственное и муниципальное управление

Исходя из вышеизложенного на местном уровне целесообразно видимо использовать не только обязательный референдум, но и факультативный опрос, который является наиболее приближенным к населению. И он отвечает сути самоуправления, как самоорганизации жителей для самостоятельного решения местных вопросов.

2.3 Органы территориального общественного самоуправления населения

В соответствии с 3 статьей Федерального закона № 131-ФЗ местное самоуправление осуществляется гражданами России путем референдума, выборов, других форм прямого изъявления, а также через выборные органы местного самоуправления. В статье 27 названного закона вводится понятие территориального общественного самоуправления как формы участия населения в местном самоуправлении.

Таким образом, территориальное общественное самоуправление рассматривается как самоорганизация граждан по месту жительства и как форма участия населения в местном самоуправлении.

Возникают вопросы: какова природа органов территориального общественного самоуправления, каким законодательством регулируются порядок создания и деятельности органов территориального общественного самоуправления - законодательством об общественных объединений, о некоммерческих организациях, о местном самоуправлении или и тем и другим?

О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев[14] отмечают, что в отличие от общественных объединений органы территориального общественного самоуправления действуют исключительно в пределах части территории муниципального образования, населенного пункта. Они объединяют население не на основе членства, связанного с какими - то условиями (соблюдение устава,  уплата членских взносов), а на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно - бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов. Это определение наиболее отражает суть вопроса.

Система территориального общественного самоуправления (далее ТОС) включает в себя : общие собрания (сходы), конференции жителей, опросы населения, иные формы непосредственной демократии; органы ТОС ( советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, а также поселков, сельских населенных пунктов в тех случаях, когда в последних самостоятельные органы местного самоуправления не формируются), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и т.п.) Территории, на которых действуют органы общественного самоуправления, устанавливаются по предложению жителей соответствующей администрацией и утверждаются представительным органам местного самоуправления.

Органы ТОС создаются по инициативе жителей на основе их добровольного волеизъявления. В статье 27 Федерального закона № 131-ФЗ закреплено, что в соответствии с уставом муниципального образования органы ТОС могут являться юридическими лицами. Порядок организации и осуществления их определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и нормативно - правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с действующим законодательством органы местного самоуправления могут передавать органам ТОС отдельные полномочия по решению вопросов местного значения либо принимать решения с учетом мнения органов ТОС. Таким образом органы ТОС следует рассматривать, являющихся одной из форм участия населения в местном самоуправлении, неотъемлемым элементом системы местного самоуправления.

2.4 Собрания, сходы - формы участия населения в местном

самоуправлении

Изучая внешние проявления реализации населением права на местное самоуправление, можно выделить следующие формы участия населения в местном самоуправлении: [15]

- направление обращений граждан в органы  местного самоуправления;

- реализация нормотворческой инициативы;

- участие в местных выборах ( речь идет об осуществлении как активного, так и пассивного избирательного права);

- участие в местном референдуме, опросе, плебисците;

- деятельность в представительных органах местного самоуправления;

- участие в публичных слушаниях, открытых сессиях представительного органа местного самоуправления;

- осуществление муниципальной службы;

- организация или участие в митингах, шествиях, демонстрациях, пикетирование;

- участие в органах территориального общественного самоуправления;

- участие в собраниях, сходах, граждан.

Собрания (сходы) граждан являются одной из форм непосредственной демократии и одним из самых доступных средств самоорганизации населения в небольших муниципальных образований или на части территории муниципальных образований. В последнем случае являются частью системы территориального общественного самоуправления. Право граждан участвовать в местном самоуправлении путем проведения собраний (сходов) закреплено в статье 34 Федерального закона № 131-ФЗ. Подробно регламентировать порядок созыва и проведения собраний (сходов) граждан должны уставы муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Собрания (сходы) созываются представительными органами местного самоуправления и органами территориального общественного самоуправления по мере необходимости. В их компетенции относятся : избрание органов территориального общественного самоуправления населения и принятие положений

(уставов) о них. Утверждение программ деятельности органов ТОС по социально - экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их выполнении, решения других вопросов, относящихся к компетенции органов ТОС, затрагивающих интересы населения.

Общие собрания (сходы) граждан по выборам органов ТОС правомочны, если в них принимает не менее половины жителей соответствующей территории, а конференции граждан - при участии не менее двух третей представителей жителей соответствующей территории. В общем собрании (сходе), конференции принимают участие граждане, достигшие 16 лет.

Следует отметить, что в соответствии со статьей 15 Федерального закона № 131-ФЗ на общие собрания (сходы) граждан могут быть возложены функции представительного органа местного самоуправления. Таким образом, можно выделить несколько разновидностей собраний ( сходов) граждан:

- собрания (сходы) граждан, наделенные функциями представительных органов местного самоуправления;

- собрания (сходы) граждан, проводимые на всей территории муниципального образования для решения наиболее важных вопросов;

- собрания (сходы) граждан, проводимые на части территории муниципального образования; в этом случае они могут рассматриваться как элемент системы ТОС.

По сути эти нормы восприняты почти без изменений законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.

Важной формой участия населения в местном самоуправлении является право на обращение и право на нормотворческую инициативу.

Право на нормотворческую инициативу населения надо понимать как право определенной группы граждан выступить с проектом нормативного акта по вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления данного муниципального образования.

По Закону члены местного сообщества обладают этим весьма важным для них правом, только если оно закреплено в уставе муниципального образования. Такой подход регулирования объясняется, вероятно, стремлением законодателя учесть особенности условий осуществления местного самоуправления в разных муниципальных образованиях, степень подготовленности населения к предъявлению правотворческой инициативы и т.д. Законы о местном самоуправлении большинства субъектов России тоже воспроизводят именно эту форму наделения членов местных сообществ правом нормотворческой инициативы.

2.5 Органы местного самоуправления и их акты

После принятия Конституции России 1993 года впервые на конституционном уровне был закреплен принцип разделения властей. Но в статье 10 Конституции РФ закрепляется принцип разделения властей только по отношению к органам государственной власти.  В статье 34 Федерального закона № 131-ФЗ определена структура органов местного самоуправления:

1)     Представительный орган муниципального образования.

2)     Глава муниципального образования.

3)     Местная администрация (исполнительно – распорядительный орган муниципального образования).

4)     Контрольный орган муниципального образования

В  части 2 статьи 36 Федерального закона №131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

1)     избирается на муниципальных выборах либо представительным

органом муниципального образования из своего состава;

2)     в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав

представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3)     в случае избрания представительным органом муниципального

образования исполняет полномочия его председателя;

4)     не может одновременно исполнять полномочия председателя

представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.

              Все это означает не возможность совмещения представительных, контрольных, исполнительно - распорядительных и иных функций в одном органе . Таким образом принцип разделения властей на уровне муниципального образования закреплен Федеральным законом № 131-ФЗ.

Принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Власть на уровне местного самоуправления можно разделить на три основных элемента:

- представительный;

- исполнительный;

- главное должностное лицо.

При этом надо учитывать, что разделение властей не означает, что между ними создаются непроницаемые перегородки: власти взаимо проникают  и взаимо дополняют друг друга.

«Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. Однако органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством».[16]

В целом система органов местного самоуправления определяется наличием определенных элементов и отношениями между ними.  В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ  наличие всех вышеназванных органов местного самоуправления является обязательным (часть 2 статьи 34) за исключением случаев, предусмотренных настоящим законом.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения , может быть предусмотрено формирование исполнительно – распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Можно классифицировать взаимоотношения между органами местного самоуправления по различным основаниям:

По способу образования органов:

- Глава муниципального образования избирается всем населением; избирается представительным органом местного самоуправления из числа депутатов.

- Представительный орган местного самоуправления: избирается на основе мажоритарной системы; избирается на основе пропорциональной системы, в том числе по единому многомандатному округу; избирается на основе смешанной системы.

- Исполнительный орган формируется главой местного самоуправления самостоятельно; формируется главой с согласия представительного органа; в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия представительного органа, в остальной части - главой местного самоуправления самостоятельно.

По месту главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления:

- глава возглавляет местную администрацию;

- глава возглавляет представительный орган местного самоуправления;

- глава не может возглавлять одновременно  и представительный и исполнительный орган.

По взаимоотношениям между главой местного самоуправления и представительным органом :

- участие главы местного самоуправления в работе представительного органа местного самоуправления: глава организует работу представительного органа местного самоуправления;

- глава участвует в работе представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя.

- глава местного самоуправления, являющийся главой  местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт принятый представительным органом.

По взаимоотношениям между главой местного самоуправления и исполнительным органом:

- глава лично руководит деятельностью исполнительного органа(местной администрацией);