1.2. Организационные  формы осуществления  местного самоуправления

    В соответствии со статьей 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года, местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

    Основу  организации власти на местах составляют выборные представительные органы и  выборные должностные лица местного самоуправления. Выборный представительный орган местного самоуправления по предложению  администрации утверждает местный  бюджет, вводит или отменяет местные  налоги и сборы, а также принимает  положение (устав) о местном самоуправлении, контролирует деятельность главы местного самоуправления. Остальные полномочия, предусмотренные законом, реализует  местная администрация. Глава администрации  вправе выносить на референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях представительного  органа; «через   образуемые   им   органы  местного самоуправления управляет муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и объектами  муниципальной собственности», разрабатывает местный бюджет, обеспечивает его исполнение; может являться членом представительного органа местного самоуправления. «Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования». Также глава администрации муниципального образования (или другое выборное должностное лицо местного самоуправления) подотчётен населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления (в соответствии с уставом муниципального образования).

    Данное  положение вещей свидетельствует  об упоминаемом выше преобладании исполнительной ветви власти на местах. Это подтверждается тем, что администрация муниципального образования в лице своего главы  «управляет муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и объектами  муниципальной собственности». То есть концентрирует в своих руках  экономические рычаги управления муниципальным  образованиям, которые являются наиболее важными, ведь в основе любого управленческого  решения с точки зрения теории управления лежат ресурсы, в особенности  финансовые.

    Помимо  выборных представительных органов  и выборных должностных лиц местного самоуправления законом «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается наличие «иных» органов и должностных лиц местного самоуправления. Они могут быть предусмотрены уставом муниципального образования, на основе которого включаются в систему местной власти данного территориального образования. Эта же статья закона воспрещает образование «иных» органов и назначение «иных» должностных лиц органами государственной власти и государственными должностными лицами. Отметим также, что данные органы и должностные лица могут вводиться для управления материальными ресурсами соответствующей территории и управления муниципальным образованием с помощью этих ресурсов. Так как инициатива разработки положения (устава) муниципального образования принадлежит исполнительной ветви местной власти, а также в вопросах создания «иных» органов и введения «иных» должностных лиц местного самоуправления местные власти самостоятельны и не зависят от государственной, то на лицо их преимущество в использовании так называемого «административного ресурса».

    Таким образом, очевиден уклон в распределении  полномочий среди различных ветвей власти на местном уровне в сторону  исполнительных органов местного самоуправления (с точки зрения законодательства).

    «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны  соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы» (Конституция РФ, ст. 15)¹⁰. Данная конституционная норма является основой юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом».

    «Ответственность  перед населением муниципального образования  по существу является политико-юридической  ответственностью избранных лиц  перед избирателями и реализуется  путем их отзыва в результате утраты доверия». Под основаниями же «утраты доверия» разные источники понимают от совершения уголовного преступления до отказа от приема граждан.

    В законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также говорится, что наступление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления «определяются уставами муниципальных образований». То есть вопросы ответственности органов (должностных лиц) местного самоуправления перед населением (в том числе отзыв депутата соответствующего представительного органа) федеральным законодательством практически не регулируются.

    Отметим также, что должностные лица местного самоуправления несут ответственность  перед представительными органами местного самоуправления (она определяется исключительными полномочиями представительных органов в решении наиболее важных вопросов жизнедеятельности муниципальных образований). Это также форма ответственности должностных лиц перед населением, поскольку представительный орган состоит из избранников граждан-избирателей данного муниципального образования.

    Еще одна разновидность ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления перед населением связана с реализацией контрольных  функций сходов (собраний) граждан. Деятельность их следует оценивать  как деятельность органа, «непосредственно осуществляющего полномочия представительной власти».

    Ответственность органов и должностных лиц  местного самоуправления перед государством базируется на статьях 12 и 15 Конституции  Российской Федерации, т.е. на признании  самостоятельности местного самоуправления «в пределах своих полномочий» и  обязанности местных властей  соблюдать законы.

    Закон «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает процедуру  реализации ответственности, включающую судебную оценку факта нарушения  местной властью Конституции  РФ и федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов  Федерации и уставов муниципальных  образований. Затем следует принятие закона субъекта Федерации о прекращении  полномочий органа или выборного  должностного лица местного самоуправления и назначение новых выборов. Нельзя не заметить, что закон устанавливает  ответственность органов и должностных  лиц местного самоуправления за нарушения, различные по своей природе; за нарушение  действующего законодательства, а также  за неисполнение отдельных государственных полномочий.

    Отметим также, что применение мер ответственности  органа и выборного должностного лица базируется на заключении суда областного звена о признании несоответствия их деятельности Конституции РФ и действующему законодательству. Это является довольно весомым обстоятельством: данная норма соответствует заявленной в Конституции самостоятельности местного самоуправления и способствует ее реализации.

    Ответственность перед физическими лицами, прежде всего, связана с обязанностью органов  и должностных лиц местного самоуправления соблюдать конституционные права и свободы человека и гражданина. Наиболее действенный способ восстановления нарушенных прав – обращение в суд в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Другие проблемы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами регулируются нормами гражданского законодательства и разрешаются в общеустановленном порядке, путем обращения в суды общей юрисдикции и арбитражные суды.

    Таким образом, видно, что ответственность  органов и должностных лиц  местного самоуправления перед физическими  и юридическими лицами федеральными законами как некая специфическая  форма ответственности не прописана.

Глава 2. Представительный орган местного самоуправления

2.1. Порядок формирования.

    Представительный  орган местного самоуправления –  это выборный коллегиальный орган  местного самоуправления, обладающий правами юридического лица, состоящий  из представителей населения (депутатов), количество и срок полномочий которых  определяется в уставе муниципального образования в соответствии с  федеральным законом.¹¹

     В соответствии с требованием Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», структура и порядок формирования органов местного самоуправления, а так же срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц должны определяться уставом муниципального образования.

     Структура представительного органа муниципального образования характеризует численный  состав представительного органа, его  внутреннее строение и устройство и, как правило, получает свою конкретизацию  в регламентах, которые принимаются  представительными органами.

     Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, не может быть менее:

     7 человек - при численности населения  менее 1000 человек;

     10 человек - при численности населения  от 1000 до 10 000 человек;

     15 человек - при численности населения  от 10 000 до 30 000 человек;

     20 человек - при численности населения  от 30 000 до 100 000 человек;

     25 человек - при численности населения  от 100 000 до 500 000 человек;

     35 человек - при численности населения  свыше 500 000 человек.

     Представительный  орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.¹² Для представительных органов муниципальных районов минимальная численность их депутатов не может быть менее 15 человек, городов федерального значения – менее 10.

     Глава муниципального образования, может  входить в состав представительного  органа с правом решающего голоса и, как правило, он является председателем  представительного органа.

     Уставами  муниципального образования может  быть предусмотрено избрание заместителя (или нескольких заместителей) председателя представительного органа.

     Структура представительного органа включает также формируемые представительным органом его внутренние рабочие, вспомогательные органы.¹³ Такие, как, совет представительного органа, совет думы и т.д., которые осуществляют предварительное рассмотрение организационных и иных вопросов, связанных с деятельностью представительного органа.

     Представительный  орган образует постоянные и временные  комиссии (комитеты). Постоянные комиссии представительного органа формируются  из числа депутатов на срок его  полномочий. Постоянные комиссии избирают из своего состава председателя и  заместителей. Кандидатура председателя утверждается представительным органом. Перечень и наименование постоянных комиссий определяется решением представительного  органа.

     Временные комиссии могут создаваться представительным органом по любым вопросам своей  деятельности. Задачи, состав, полномочия и порядок их работы определяются представительным органом при образовании  временных комиссий. В состав временных  комиссий могут входить лица не являющиеся депутатами.

     Наряду  с временными комиссиями представительные органы могут создавать временные  рабочие группы для реализации конкретных задач. Их состав также не ограничивается только депутатами.

     В представительном органе могут формироваться  депутатские объединения. Все они  обладают равными правами. Внутренняя деятельность таких объединений  организуется ими самостоятельно. Депутатские  объединения работают во взаимодействии с постоянными комиссиями.

     Представительный  орган может иметь свой аппарат, осуществляющий организационное, правовое, информационное, финансово-хозяйственное  обеспечение его деятельности. Аппарат  оказывает помощь постоянным комиссиям  представительного органа и депутатам.

     Представительные  органы формируются путем избрания депутатов в представительные органы на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании.