- государственная и территориальная целостность РФ;
- верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории;
- единство системы государственной власти;
- разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
- разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов - субъекты Федерации в своих конституциях и уставах закрепили предметы ведения, относящиеся к их собственной компетенции, в числе которых определение системы органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. На территории субъектов могут создаваться территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Взаимоотношения с ними осуществляются на основе сотрудничества и координации действий. Споры по вопросам совместного ведения между органами исполнительной власти субъектов Федерации и соответствующими органами Российской Федерации разрешаются посредством согласительных процедур, а при недостижении согласия - в судебном порядке;
- самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
- самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Конституция РФ и Закон "Об общих
принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти
субъектов РФ" закрепляют основополагающие
начала построения систем, государственной
власти субъектов Федерации, гарантируя
их определенное единообразие. Однако
они позволяют учитывать специфику
субъектов Федерации и тем
самым сочетать единство и разнообразие
в организации их законодательных
и исполнительных органов.
Полномочия субъектов Федерации
по организации собственной системы
органов исполнительной власти конкретизируются
в их конституциях и уставах. Содержание
этих полномочий составляют:
- право разрабатывать и принимать соответствующие акты, являющиеся правовой основой системы органов исполнительной власти субъектов Федерации;
- право самостоятельно избирать организационно-правовые формы органов исполнительной власти, устанавливать их структуру, распределять функцию и компетенцию между различными видами органов;
- право проводить мероприятия по образованию органов исполнительной власти (выборы, формирование, назначение и т.п.);
- право осуществлять политико-правовое, организационное и ресурсное обеспечение деятельности такой системы органов исполнительной власти.
К органам общей компетенции
относятся:
- правительства
республик и других субъектов Федерации,
образуемые либо представительными органами
государственной власти, либо президентами,
либо на основе сочетания выборности глав
правительств и назначения на должности
других членов правительств;
- администрация
краев, областей, городов федерального
значения, автономной области, автономных
округов.
Принцип единства исполнительной
власти в РФ не исключает разнообразия
в устройстве органов исполнительной
власти в субъектах Федерации. Это
разнообразие обусловлено не только
историческими, национальными, культурными
и иными традициями, но и, прежде
всего, конституционно-правовыми различиями
в положении таких субъектов.
В организации исполнительной власти
республик - субъектов Федерации
отражаются специфические черты
их конституционного положения и
особенностей развития. Основными элементами
их системы на уровне органов общей
компетенции являются, чаще всего, единоличный
орган - глава исполнительной власти
(Президент, Председатель правительства,
глава республики) и коллегиальный
орган - Правительство. На уровне органов
государственной администрации
специальной компетенции (отраслевых
и межотраслевых) наиболее распространенными
организационно-правовыми формами
являются министерство, государственные
комитеты, комитеты, главные управления.
Наиболее типичными моделями, характеризующими
организацию исполнительной власти
в республиках - субъектах Федерации
являются:
- Система органов исполнительной власти возглавляется Президентом, который одновременно является главой исполнительной власти и председателем Правительства (Республика Бурятия и Республика Тыва). Правительство формируется Президентом, который руководит его деятельностью.
- Система органов исполнительной власти, в которой Президент является по конституционному акту главой государства, высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Создание высшего органа исполнительной власти общей компетенции не предусмотрено. Президент наделен полномочиями для организации и осуществления централизованного оперативного руководства отраслевыми и функциональными органами исполнительной власти (Республика Калмыкия).
- Система органов исполнительной власти, которая в определенной мере копирует модель, характерную для федерального уровня, Президент выведен за пределы традиционной концепции разделения властей, которая тем не менее находит закрепление в конституциях республик в качестве одной из основ конституционного строя. Президент является главой государства, назначает Председателя Правительства с согласия представительного органа, а Правительство формируется Президентов по представлению его Председателя (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республика Ингушетия).
- Система органов исполнительной власти, в которой Президент является главой государства и главой исполнительной власти. Председатель Правительства назначается и освобождается от должности Президентом с согласия представительного органа, а по его предложению Президент назначает и освобождает членов Правительства (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Северная Осетия - Алания). Конституция Чувашской Республики 2000г. допускает, что Президент вправе совмещать свой пост с должностью Председателя Комитета Министров и тогда с согласия законодательного органа на его назначение не требуется.
- Система органов исполнительной власти, характеризующаяся отсутствием института Президента (Республика Хакасия). В Рамках этой системы можно выделить три основные модели:
- Главу исполнительной власти и высшим должностным лицом республики является Председатель Правительства, избираемый всем населением. Он представляет на утверждение законодательного органа структуру исполнительной власти республики, назначает и освобождает от должности министров (за исключением трех) и определяет порядок деятельности Правительства (Республика Калерия).
- Правительство формируется представительным органом и является высшим органом исполнительной власти (Республика Мордовия, Республика Удмуртия).
- Исполнительную власть непосредственно возглавляет коллегиальный орган, который формирует Правительство республики. Председатель Правительства входит в состав коллегиального органа в качестве заместителя его Председателя (Государственный Совет и Правительство Республики Дагестан).
В краях и областях —
субъектах РФ — органом исполнительной
власти является администрация края,
области, города федерального значения,
автономной области или автономного
округа. В краях и областях исполнительную
власть осуществляют губернатор и возглавляемое
им правительство или администрация.
В некоторых случаях губернаторы
могут быть главой исполнительной власти,
возглавляя систему ее органов. В
автономных округах исполнительная
власть осуществляется главами администраций,
губернаторами или правительствами.
3. Организация исполнительной власти
в субъектах РФ.
Организация исполнительной власти в
краях, областях, городах федерального
значения, автономной области, автономных
округах менее разнообразна, чем
в республиках. Исполнительная власть
в этих субъектах реализуется
администрацией, руководство которой
осуществляет на принципах единоначалия
ее Главы (Губернатор, Глава администрации,
мэр). Глава администрации - это высшее
выборное административное должностное
лицо, осуществляющее функции и полномочия
главы исполнительной власти в системе
исполнительных органов государственной
власти субъектов Федерации. Его взаимоотношение
с администрацией субъекта РФ могут быть
представлены тремя основными способами:
1. глава администрации непосредственно
осуществляет исполнительную власть,
руководя прямо подчиненными ему отраслевыми
и функциональными подразделениями администрации
(Тюменская область, Сахалинская область,
Ямало-Ненецкий автономный округ и др.);
2. глава администраций осуществляет
исполнительную власть через формируемый
им самостоятельный орган общей компетенции
- правительство или администрацию субъекта
Федерации. Этот орган может возглавляться
должностным лицом, назначаемым губернатором
(председатель Правительства, первый заместитель
главы администрации, вице-губернатор)
- Московская, Мурманская, Тульская, Ярославская
области, Ханты-мансийский автономный
округ и др.
3. глава администрации непосредственно
возглавляет орган общей компетенции
- Правительство или администрацию субъекта
Федерации (Краснодарский, Ставропольский
края, Липецкая, Саратовская области и
др.). При этом правительства и отраслевые
органы исполнительной власти формируются
губернатором и контрольные функции -
законодательной власти существенно ограничены.
Глава исполнительной власти к предметам
ведения РФ и совместного ведения
РФ ее субъектов подчиняется Президенту
РФ и Правительству РФ. В его
компетенцию входят:
- определение в соответствии
с Уставом субъекта РФ внутренней
политики по вопросам исключительной
полномочий субъекта Федерации;
- представительство интересов
субъекта Федерации в Правительстве
РФ, федеральных органах исполнительной
власти и в отношениях с
другими субъектами РФ;
- разработка и представление
на утверждение законодательного
органа субъекта Федерации, бюджета,
обеспечение его исполнения;
- согласование решений об образовании,
реорганизации и ликвидации территориальных
органов, федеральных министров
и ведомств, назначения их руководителей;
- утверждение структуры органов
исполнительной власти субъекта
Федерации, назначение и об
освобождение от должности руководителей
отраслевых и территориальных
органов субъектов Федерации
и др.
В систему органов государственной
администрации субъектов РФ, руководимую
главой исполнительной власти (Президентом
Республики, Председателем Правительства,
Главой администрации, Губернатором) могут
входить:
- органы исполнительной власти
общей компетенции, правительство
или администрация (за исключением
некоторых субъектов Федерации).
Заместители главы правительства
или администрации являются, как
правило, руководителями ключевых
ведомств субъекта Федерации
либо курируют деятельность нескольких
ведомств. В состав Правительства
могут входить Президент Республики
(Республика Коми) либо Губернатор
и вице-губернатор (Вологодская область);
- государственная администрация
субъекта Федерации, включающая
органы исполнительной власти
специальной компетенции: в республиках
и ряде краев и областей - министерство,
государственные комитеты, комитеты,
департаменты и т.д. В иных
субъектах - комитеты, департаменты,
управления, отделы. Они могут быть
двух видов:
- органы совместного подчинения, входящие в систему федеральной государственной администрации и одновременно подчиняющиеся главе исполнительной власти субъекта федерации (органы внутренних дел, финансов, управления государственным имуществом, социальной защиты населения);
- органы государственной администрации субъекта Федерации, строящие свои отношения с федеральными органами исполнительной власти на основе методических рекомендация и соглашений (органы образования, здравоохранения, культуры и т.д.);
- территориальные органы исполнительной власти субъекта федерации общей специальной компетенции. Территориальные органы общей компетенции (префекты, управляющие и т.д.) осуществляют исполнительную власть на территории округов (префектур), объединяющих несколько административно-территориальных единиц (районов в городе, районов и городов). Главы округов (префектур) по должности входят в состав правительства субъекта Федерации (Москва, Ленинградская область). Деконцентрация исполнительной власти субъекта Федерации имеет свои особенности в Свердловской области, где администрация управленческих округов имеет статус территориальных межотраслевых органов государственной власти и координирует на своей территории деятельность ведомств субъекта Федерации. Все эти органы создаются не как органы административно-территориальных единиц, а как органы субъекта РФ на местах. К органам специальной компетенции относятся территориальные органы в городах и районах, представляющие отраслевые и межотраслевые ведомства субъекта РФ (Краснодарский край и др.);
- местные государственные органы субъектов Федерации общей компетенции в первичных административно-территориальных единицах, в тех на которые непосредственно делится территория субъекта (Башкортостан, Татарстан, Удмуртия и др.). В этих случаях главы местной государственной администрации либо назначаются Президентом, Губернатором, либо избираются непосредственно населением. В соответствии с законом "О местных органах государственной власти" 1994г. Республики Саха (Якутия) главы местных администраций улуса, (района) и городов республиканского подчинения подлежат утверждению Президентом Республики. Президент республики вправе отрешать глав местных органов исполнительной власти от должности и привлекать к административной ответственности.
Таким образом, наличие единой вертикали
исполнительной власти в РФ не исключает
разнообразие вариантов организации
исполнительной власти в субъектах
Федерации. Они отражают специфику
деятельности государственной администрации
субъектов РФ и по своему разнообразию
превосходят варианты организаций
других органов государственной
власти в этих субъектах. Это многообразие
не редко приводит к ряду несоответствий
конституционному принципу разделения
властей.