Лицензирование деятельности субъектов предпринимательства в РФ

Оглавление

 

 

          Введение

 

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" наряду с иными законодательными актами - федеральными законами от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" и N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" - является продуктом проходящей сегодня административно-правовой реформы, направленной на дебюрократизацию экономических отношений, упрощение административных процедур во всех сферах общественной жизни, где активно осуществляется государственное регулирование. За этими оптимистичными категориями - "дебюрократизация" и "упрощение административных процедур" - скрывается стремление реализовать стилистически простую и в то же время неоднозначно понимаемую конституционную норму - ст. 2 Основного Закона РФ. "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, - гласит данная конституционная норма, - обязанность государства".

Закрепляя приоритет прав и свобод человека над интересами государства, Конституция РФ гарантирует каждому право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34).

Отношения между лицами, осуществляющими  предпринимательскую деятельность, регулирует гражданское законодательство, ярким "представителем" которого является Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ). В соответствии с его п. 1 ст. 49 отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо (или индивидуальный предприниматель) может заниматься только на основании специального разрешения - лицензии. Таким образом, несмотря на либерализацию частно-правовых отношений, ГК РФ целенаправленно ограничивает гражданские права человека. Основание такого ограничения - ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, допускающей ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данная норма продублирована ГК РФ в п. 2 ст. 1.

Одним из эффективных методов государственного ограничения прав и свобод человека и гражданина для достижения перечисленных  публично-правовых целей является лицензирование. Однако насколько бы эффективными ни были различные методы (способы) государственного управления, в том числе и лицензирование, важно обеспечить защиту не только публично-правовых целей, но и соблюдение прав и свобод, в том числе гражданских, каждого человека. В этом случае, если мы используем государственно-властные методы управления, непосредственно или потенциально посягающие на высшую ценность - права и свободы человека, важно соблюсти соразмерность ограничения таких прав и свобод.

Целью данной работы является рассмотрение лицензирования деятельности субъектов предпринимательства в Российской Федерации.

 

 

 

Глава 1. Основы правового регулирования  лицензирования в РФ

 

1.1. Понятие, значение и нормативно-правовая основа лицензирования в РФ

В Российской Федерации каждый вправе свободно осуществлять предпринимательскую деятельность. Единственным обязательным требованием является требование государственной регистрации предпринимателя либо юридического лица.

Исходя из указанного положения, за субъектами предпринимательской  деятельности закреплена общая правоспособность, то есть они могут иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.

Коммерческие  организации и предприниматели, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

В тоже время, отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии) (статья 49 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ).

Специальное разрешение (лицензия) не является ограничением прав и свобод юридического лица или предпринимателя. В данном случае, лицензия является разрешением государства на осуществление деятельности, которая может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Государство в лице компетентных органов таким образом осуществляет предварительный контроль за деятельностью, которая является потенциально опасной для общества.

В связи с этим неизменно встает вопрос о пределах такого контроля. Статьей 3 Федерального закона от 8 августа 2001 года №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» закреплены принципы лицензирования, которые характеризуют систему лицензирования в Российской Федерации и ограничивают необоснованное вмешательство государства:

обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации;

установление  единого перечня лицензируемых  видов деятельности;

установление  единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации;

установление  лицензионных требований и условий  положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;

гласность и  открытость лицензирования;

соблюдение  законности при осуществлении лицензирования.

В любом случае, юридическое лицо или предприниматель не могут быть ограничены в правах, иначе как в случаях предусмотренных законом. Решение об ограничении прав может быть обжаловано в суд.

По общему правилу общая правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из единого государственного реестра юридических лиц. Правоспособность индивидуального предпринимателя как субъекта предпринимательской деятельности возникает с момента его государственной регистрации в качестве такового, прекращается в момент внесения записи о его исключении из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей.

Право юридического лица и предпринимателя осуществлять деятельность, на занятие которой  необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. В данном случае речь идет о специальной правоспособности.

В соответствии со статьей 23 ГК РФ к предпринимательской  деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила  ГК РФ, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими  организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения. Таким образом, законодателем установлено формальное равенство юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

 В отличие от ранее действовавшего Федерального закона от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", в п. 1 ст. 1 Закона¹ отсутствует указание на его цели (конечный объект): на то, ради чего вводится институт лицензирования и оформляется в виде специального федерального законодательного акта. Напомним, что прежний Закон был направлен "на обеспечение единой государственной политики при осуществлении лицензирования, при регулировании и защите прав граждан, защите их законных интересов, нравственности и здоровья, обеспечении обороны страны и безопасности государства, а также на установление правовых основ единого рынка". Данная норма не являлась декларативной. Она - законодательное отражение, реализация конституционных принципов и норм, сформулированных в наиболее общем виде в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ², согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, при толковании и применении ч. 3 ст. 55 Конституции России необходимо учитывать следующие аспекты.

Во-первых, в данной конституционной  норме провозглашается ограничение, а не лишение прав и свобод человека и гражданина.

Ограничение, т.е. буквально - установление границ действия (распоряжения, осуществления) имеющегося у человека и гражданина права и (или) свободы. В данном случае речь идет о дееспособности человека и гражданина, ограничении общей (гражданской, семейной, уголовной и др.) дееспособности. В то же время Конституция России устанавливает ограничение правоспособности как общей, т.е. возможности лица обладать любыми субъективными правами и обязанностями из числа предусмотренных законодательством, так и отраслевой - возможности приобретать права в конкретных отраслях права (например, гражданская, трудовая, брачная) и специальной, предполагающей наличие у лица специальных познаний, способностей (квалификации) (специальной правоспособностью обладают, согласно теории права, судьи, врачи, юристы и др.)³.

Во-вторых, ограничение прав и свобод человека и гражданина допускается только федеральным законом, т.е. нормативным правовым актом, принятым Федеральным Собранием (Государственной Думой и Советом Федерации) РФ в установленном порядке, подписанным Президентом РФ, официально опубликованным и вступившим в силу (в действие). Ограничение прав и свобод иными правовыми актами, в том числе юридическими актами иных органов и лиц (актами Президента РФ, Правительства РФ и др.), не допускается. При этом следует учитывать положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Если международным договором  Российской Федерации установлены  иные правила, чем предусмотренные  законом, то применяются правила  международного договора. Однако данная норма действует в том случае, когда международный договор ратифицирован Российской Федерацией путем принятия специального федерального закона.

В-третьих, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом не в любых случаях, а в конкретных целях - в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности.

В-четвертых, ограничение прав и  свобод человека и гражданина возможно только в той мере, в какой это необходимо для обеспечения или достижения вышеуказанных целей.

Действием ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть ограничен достаточно широкий спектр прав и свобод человека и гражданина - социальных, политических, экономических и иных. Не являются исключением право частной собственности и свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, в том числе подлежащей лицензированию. Вот что по этому поводу отмечает Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 12 мая 1998 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона РФ от 18 июня 1993 года "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан": согласно Конституции РФ в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности (ст. 8, часть 1); каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34, ч. 1); право частной собственности охраняется законом (ст. 35, ч. 1), и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ст. 35, ч. 3).

 

                            1.2  Полномочия лицензирования

 

В отличие от ранее действовавшего Закона № 158-ФЗ, которым предусматривалось нормативное регулирование сферы лицензирования как Президентом РФ, так и Правительством РФ, по ныне действующему Закону регулирование лицензирования осуществляется только Правительством РФ в соответствии с определенными Президентом РФ основными направлениями внутренней политики.

Согласно ст.5 Закона⁴ полномочия Правительства РФ состоят в утверждении соответствующих положений о лицензировании конкретных видов деятельности и определении осуществляющих конкретные виды лицензирования федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ устанавливает также виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В настоящее время Постановлением Правительства РФ от 11.02.02 N 135 "О лицензировании отдельных видов деятельности" утверждены Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование и Перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, и федеральных органов исполнительной власти, разрабатывающих проекты положений о лицензировании этих видов деятельности.

На основании указанного Постановления  Правительства РФ на уровне субъекта РФ могут лицензироваться только такие виды деятельности, как производство дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств, ветеринарная деятельность, заготовка, переработка и реализация лома цветных и черных металлов, а также публичный показ аудиовизуальных произведений, если указанная деятельность осуществляется в кинозале. Все остальные виды деятельности лицензируются на федеральном уровне.

Согласно ст.3 Закона в качестве отдельного принципа осуществления  лицензирования закреплено установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Это означает, что Закон не содержит перечня лицензионных требований и  условий, тогда как ранее действовавшим  Законом N 158-ФЗ было установлено обязательное соблюдение лицензиатами законодательства РФ, экологических, санитарно-эпидемиологических, гигиенических, противопожарных норм и правил, а также выполнение специальных квалификационных требований и требований к используемому объекту, в котором или с помощью которого осуществляется деятельность (ст.9 Закона N 158-ФЗ).

На основании ст.2 нового Закона при утверждении Правительством РФ положений о лицензировании видов  деятельности лицензионные требования и условия как совокупность требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности, должны определяться в самом положении в зависимости от специфики конкретного вида деятельности. Важно подчеркнуть, что в новом Законе о лицензировании отсутствует ссылка на общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг как основание для определения состава работ и услуг по видам деятельности, подлежащим лицензированию (был указан в ст.2 Закона N 158-ФЗ).