Анализ сущности и роли Федерального Собрания в системе органов государственной власти РФ

   Комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, определяется Председателем Совета Федерации или по его поручению заместителем Председателя Совета Федерации.

   Установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ 14-дневный  срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в Совете Федерации. В соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

   Следовательно, конституционный срок в 14 дней предусматривает не завершение рассмотрения закона Советом Федерации, а только его начало. Начав рассмотрение закона в 14-дневныи срок, предусмотренный ч. 4 ст. 101 РФ, Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении либо отклонении закона. При этом истечение указанного срока не освобождает Совет Федерации от данной обязанности. Закон, принятый по любому из вопросов перечисленных в ст. 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрение.

   Рассмотрение  закона на заседании Совета Федерации  начинается с оглашения заключения комитета и проекта постановления, внесенного комитетом. Затем палата большинством голосов от общего числа членов принимает решение одобрить или отклонить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты. По результатам обсуждения закона Совет Федерации может одобрить или отклонить его. Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов палаты.

   Если  закон, не подлежащий обязательному  рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в течение 14-дневного срока, он направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении закона оформляется постановлением палаты. В постановлении об отклонении закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей данного закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.

   Для преодоления возникших разногласий  по федеральному закону, принятому  Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, создается согласительная комиссия.

   Согласительная  комиссия рассматривает лишь те положения закона, по которым возникли разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, стремясь выработать согласованные предложения в виде единого текста соответствующих положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей рассматриваемого закона. Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей Совета Федерации и Государственной Думы. Решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации. Если согласительная комиссия приходит к выводу о невозможности преодоления возникших разногласий данным составом согласительной комиссии, вопрос передается на рассмотрение Совета Федерации и Государственной Думы. В таких случаях Совет Федерации вправе изменить предложения по редакции отдельных положений закона, изменить состав депутации в согласительной комиссии, отказаться от участия в работе согласительной комиссии.

   В случае, если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения закона этот комитет вносит на рассмотрение Думы проект постановления, в котором может предложить одно из следующих решений:

• снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с отклонением его Советом Федерации;                                                                      
• создать по предложению либо с предварительного согласия Совета Федерации согласительную комиссию на паритетных началах для преодоления возникших между Государственной Думой и Советом Федерации разногласий по отклоненному Советом Федерации закону;                            
• принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции.

   Если  Государственная Дума не приняла  предложения согласительной комиссии и выразила свое несогласие с мнением Совета Федерации об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов.

   Согласно  Конституции РФ, если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления  федерального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассматривает  данный закон. Закон, отклоненный Президентом РФ, направляется Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета Государственной Думы или специально созданной комиссии палаты, которые рассматривают его в течение 10 дней. По итогам рассмотрения комитет или комиссия могут рекомендовать Государственной Думе одобрить закон в редакции, предложенной Президентом РФ, согласиться с предложением Президента РФ об отклонении данного закона, создать специальную комиссию для выработки согласованного текста или одобрить закон в ранее принятой редакции.

   После одобрения Государственной Думой отдельных предложений Президента РФ комитету или комиссии, готовившим заключение, поручается подготовить текст закона с включением в него одобренных Думой согласованных предложений Президента РФ; такой текст представляется Государственной Думе для одобрения в целом; закон считается одобренным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Решение об одобрении федерального закона в ранее принятой Думой редакции, принимается большинством не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Одобренный в ранее принятой Думой редакции Федеральный закон в течение пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в Совет Федерации. Если же предложение об одобрении закона в ранее принятой редакции не набрало необходимого для принятия числа голосов, то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит.

   Если  при повторном рассмотрении Государственной Думой закона, отклоненного Президентом РФ, он принят в новой редакции, то такой закон будет рассматриваться Советом Федерации как вновь принятый. Если же этот закон одобрен Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации вправе не открывать обсуждение и поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции без обсуждения или открыть обсуждение. По окончании обсуждения вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции ставится на голосование. Закон считается одобренным, если решение об этом было принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если же за его одобрение проголосовало менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, закон считается отклоненным палатой.

  Согласно  Конституции РФ (ч. 2 ст. 108) федеральный  конституционный закон считается  принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Однако в остальном прохождение законопроекта в палатах в основном производится в порядке, установленном их Регламентами для федеральных законов.

  Федеральные конституционные законы принимаются по конкретным вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Это — чрезвычайное положение (ст.ст. 56, 88),  порядок принятия в Российскую Федерацию новых субъектов (ч. 2 ст. 65, ч. 1 ст. 137), порядок изменения статуса субъектов Российской Федерации (ч. 5 ст. 66), описание и порядок официального использования государственных символов — государственного флага, герба, гимна (ч.1 ст.70), порядок назначения референдума (п. "в" ст.84), военное положение (ч.3 ст.87), статус Уполномоченного по правам человека (п. "д" ч.1 ст.103), порядок деятельности Правительства РФ (ч. 2 ст. 114), судебная система (ч. 3 ст. 118, ч.3 ст. 128), порядок созыва Конституционного Собрания (ч. 2 ст. 135), образование новых субъектов Федерации (ч. 1 ст. 137).

      Принятый  федеральный конституционный закон Президент РФ не может отклонить.

   Порядок обнародования и вступления в  силу законов, принятых Федеральным  Собранием, регулируется Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». В соответствии с этим Законом на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

   Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».

   Закон устанавливает порядок вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания. Они вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

1.4.2. Контрольная функция Федерального Собрания РФ

     Когда говорят о парламентском контроле, то прежде всего имеют в виду право представительного органа участвовать в формировании исполнительных органов государственной власти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправлять отставку министров или правительства в целом в случае признания их деятельности неудовлетворительной (вотум недоверия). Таким полномочием всегда и в полном объеме обладают парламенты в государствах с парламентской формой правления. Что же касается президентских республик то их парламенты этими полномочиями не обладают или обладают в урезанном виде, чем достигается стабильность органов исполнительной власти.¹⁸

     В Российской Федерации глава государства, избираемый населением путем прямых выборов, самостоятельно формирует Правительство, сталкиваясь только с одним конституционным ограничением: Председатель Правительства может быть назначен только при согласии Государственной Думы. Все другие члены Правительства при своем назначении согласия Государственной Думы не требуют. Палаты Федерального Собрания осуществляют назначение только на такие должности, которые не относятся к исполнительной власти (судей высших судов, Генерального прокурора РФ, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ, Председателя Центрального банка РФ, Уполномоченного по правам человека РФ). Не обладают индивидуальными контрольными функциями депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, они не вправе давать должностным лицам органов исполнительной власти какие-либо указания или требовать отчета о деятельности. Конституция РФ предоставляет Думе право решать вопрос о доверии Правительству РФ, однако это не означает автоматической обязанности Правительства уйти в отставку, вопрос о его судьбе решает сам Президент. Тем более не влечет таких последствий вынесение Думой решения о недоверии отдельным членам Правительства. Дума не вправе также требовать от Председателя и членов Правительства отчетных выступлении в палате. Следовательно, Правительство РФ не ответственно перед Федеральным Собранием и не подотчетно ему.

     В соответствии с Конституцией РФ (п. «б» ст. 84) Президент РФ имеет право распустить Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ. Данный институт предусмотрен на случаи возникновения непримиримых разногласий между законодательной и исполнительной властью. Он имеет определенное устрашающее воздействие на Думу, которое может побудить ее к компромиссу. Если же роспуск все же будет осуществлен, то возникает возможность достижения согласия главы государства с новым составом палаты. Роспуск палаты как крайняя мера предусмотрен конституциями многих стран мира.

     Оснований для роспуска Государственной Думы всего три, они сформулированы в  ст. 111 и 117 Конституции РФ:

1) Дума  может быть распущена Президентом  РФ в ответ на трехкратное  отклонение представленных ей  кандидатур на должность Председателя  Правительства РФ;

2)  Дума  может быть распущена в случае, если в течение трех месяцев  она повторно выразит недоверие Правительству РФ;

3)  Дума  может быть распущена при выражении  ею недоверия Правительству, когда инициатором постановки вопроса о доверии является сам Председатель Правительства РФ.

     Роспуск Государственной Думы не может привести к бессрочному прекращению деятельности данной палаты, поскольку это могло бы парализовать Федеральное Собрание в целом. Конституция РФ (ч. 2 ст. 109) поэтому устанавливает, что в случае роспуска Думы Президент РФ назначает дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.

     В Конституции РФ (ст. 109) есть и гарантии против произвольного употребления Президентом РФ своего права роспуска Государственной Думы. Таких гарантий четыре, они не допускают роспуска Думы в следующих случаях:

     1)  в связи с выражением ею  недоверия Правительству в течение  года после ее избрания;

     2) с момента выдвижения ею обвинения  против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации;

     3)  в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения;

     4)  в течение шести месяцев до  окончания срока полномочий Президента РФ.

     Предусмотренные Конституцией РФ гарантии против произвольного роспуска Государственной Думы способствуют ее стабильности и урегулированию разногласий законодательной и исполнительной властей без применения крайних мер.¹⁹