Прокурорский надзор за исполнением административного законодательства

     В тех случаях, когда протест подлежит рассмотрению коллегиальным органом, необходимо напомнить о требовании ст. 23 Закона о прокуратуре сообщить прокурору, о дне заседания этого органа.

     Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на незаконное решение представительного органа – на ближайшей сессии. При исключительных обстоятельствах, требующих незамедлительного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

     Эффективность протеста во многом определяется теми требованиями, которые в нем излагаются. Из смысла самого опротестования вытекает, что протесты в обязательном порядке должны содержать мотивированное требование прокурора об отмене или приведении в соответствие с законом незаконного акта. Но этого порой недостаточно. Прокурор обязан принимать все предусмотренные законом меры к устранению вредных последствий, вызванных действием незаконных актов. В связи с этим протест должен содержать конкретные требования прокурора по устранению допущенного нарушения закона.

     Если  протест не рассмотрен в течение  десяти дней или на ближайшей сессии представительного органа, либо необоснованно отклонен, прокурор обращается с заявлением в соответствующий суд общей компетенции или в арбитражный суд о признании правового акта недействующим. К заявлению обычно прилагаются: копия незаконного акта или та его часть, которая не соответствует закону; копия протеста, внесенного в адрес органа, издавшего незаконный акт; решение соответствующего органа в связи с внесенным протестом, а при необходимости и иные документы: копии объяснений, справок, уведомлений, сообщений и другие документы.

     Заявления о признании недействующими полностью  или частично ненормативных актов, адресованных конкретным лицам или группе лиц, по мотивам противоречия их закону и нарушения прав и охраняемых законом интересов организации и граждан-предпринимателей в соответствии со ст. 10 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и ст.52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24.06.2002г. № 95-ФЗ направляются прокурором в арбитражные суды.

     Решение суда, вынесенное по заявлению прокурора  о признании правового акта недействующим, может быть опротестовано прокурором в кассационном порядке за исключением специально предусмотренных законами случаев.

     Внесение  представлений об устранении нарушений  закона.

     Представление является наиболее часто применяемым  средством реагирования прокурора на нарушения закона. Оно в соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые правомочны, устранить допущенные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление вносится на основе обстоятельно проведенной прокурорской проверки или нескольких проверок, глубокого анализа выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств.

     В описательной части представления  обычно перечисляются выявленные прокурором и специалистами нарушения закона, обстоятельства, способствующие этим нарушениям, называются должностные и иные лица, виновные в их совершении или потворствующие этому. Представление является универсальным актом прокурорского реагирования, позволяющим ставить самые различные вопросы, по преимуществу правового характера, направленные как на устранение и предупреждение нарушений законов и способствующих им обстоятельств, так и на привлечение к ответственности виновных лиц. Особое внимание при подготовке представлений обращается на их юридическую обоснованность, достоверность, грамотность, краткое, но исчерпывающее изложение всех обстоятельств. Все данные, приводимые в представлениях, должны быть тщательно проверенными.

     В случаях, если нарушения закона совершены  впервые и не возникает необходимости  привлечения руководителя органа к  ответственности и его администрация в состоянии устранить выявленные нарушения, то представление целесообразно внести в адрес руководителя этого органа. Если же на подобные нарушения прокурор уже реагировал или они представляют повышенную общественную опасность, либо необходимо обратить внимание вышестоящего должностного лица на выявленные нарушения в подведомственном органе, то представление следует внести в адрес вышестоящего органа.

     В течение месяца со дня внесения представление  должно быть рассмотрено органом (должностным лицом), которому оно адресовано, с принятием конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О принятых мерах сообщается в письменной форме прокурору. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне его заседания. Прокурор может выступить на этом заседании в обоснование внесенного представления.

     На  основе анализа практики исполнения законов и в особенности допускаемых нарушений законов и обстоятельств, им способствующих, прокуроры вносят обобщенные представления в органы представительной и исполнительной власти, а также в вышестоящие органы. В этих представлениях обычно прокурором предлагаются меры, направленные на предупреждение нарушений законов в регионах либо на подведомственных предприятиях. В них может ставиться также вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законов.

     Вынесение прокурором постановлений.

     В тех случаях, когда возникает  необходимость привлечения виновных лиц за нарушения законов к административной ответственности, и этот вопрос не был поставлен в представлении или в другом акте реагирования, прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Такое постановление может выноситься как в отношении должностных лиц, так и граждан.

     Согласно  ст. 28.4 КоАП РФ непосредственно и  только прокурором возбуждаются дела об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями:

     нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума (ст. 5.1); нарушение установленного порядка опубликования документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов (ст. 5.5);отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах, референдуме (ст. 5.7);нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах условий проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума (ст. 5.8); незаконная выдача гражданину избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме (ст. 5.22); изготовление неучтенных тиражей бюллетеней для голосования либо сокрытие остатков бюллетеней (ст. 5.23); нарушение установленного законом порядка подсчета голосов (ст. 5.24); принуждение к участию или к отказу от участия в забастовке (ст. 5.40); нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта (ст. 7.24); незаконное ограничение прав на управление транспортным средством и его эксплуатацию (ст. 12.35); воспрепятствование законной деятельности по управлению и эксплуатации транспортных средств (ст. 12.36); нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) (ст. 13.11); разглашение информации с ограниченным доступом (ст. 13.14); несвоевременное или неточное внесение записей о юридическом лице в единый государственный реестр юридических лиц (ч. 1 ст. 14.25); незаконный отказ в предоставлении или несвоевременное предоставление сведений, содержащихся в едином государственном реестре юридических лиц, лицам, заинтересованным в получении такой информации (ч. 2 ст. 14.25); неисполнение банком поручения государственного внебюджетного фонда (ст. 15.10); воспрепятствование доступу членов международной инспекционной группы, осуществляющей свою деятельность в соответствии с международным договором Российской Федерации, на объект, подлежащий международному контролю (ч. 3 ст. 19.4); нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов (ст. 19.9); самовольное прекращение работы как средство разрешения коллективного или индивидуального трудового спора (ст. 20.26).

     При осуществлении надзора за соблюдением  Конституции Российской Федерации  и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации¹⁸.

     Постановление содержит следующие реквизиты, наименование «постановление», дату и место его вынесения; должность и фамилию прокурора; описание обстоятельств нарушения со ссылкой на закон, который нарушен; указание конкретного лица или лиц, которыми нарушен закон; предложение прокурора о наложении административного взыскания со ссылкой на ст. 25 Закона «О прокуратуре»; наименование органа, куда направляется постановление для исполнения; разъяснение о праве обжалования постановления вышестоящему прокурору; указание на сроки рассмотрения постановления и сообщение о его рассмотрении прокурору; должность, классный чин, фамилию прокурора и его подпись. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении рассматривается в сроки, установленные КоАП РФ для конкретных составов административных правонарушений.

     Принятие  прокурором мер к возмещению материального  ущерба (вреда), причиненного правонарушениями. В этих целях прокуроры нередко  в представлениях об устранении нарушений закона ставят вопрос о привлечении к материальной ответственности работников, виновными действиями которых причинен ущерб государственным и муниципальным предприятиям. Установив, что руководители государственных органов не принимают меры к возмещению материального ущерба, прокурор остро реагирует на это, вплоть до постановки вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности соответствующих должностных лиц, не выполняющих требований закона.

     Прокуроры вправе предъявить иски в суды и  арбитражные суды в пользу как  юридических, так и физических лиц, понесших материальный ущерб в результате совершенных правонарушений. Направляемые прокурорами в судебные органы иски должны быть мотивированными, содержать ссылки на нормы материального и процессуального права и доказательства, подтверждающие заявленные требования. Форма и содержание этих документов должны соответствовать требованиям, предусмотренным гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным кодексами.

     Объявление  предостережений о недопустимости нарушения закона. Федеральным законом  от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»» восстановлено право прокуроров объявлять предостережение о недопустимости нарушения закона, которыми они ранее обладали в соответствии с Законом о прокуратуре СССР (п. 7 ст. 23)¹⁹. В связи с этим можно говорить о серьезном пополнении арсенала правовых средств прокурора, направленных на предупреждение правонарушений в том числе и преступлений.

     Согласно  ст. 25.1 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях в целях их предупреждения объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. Таким образом, законодатель совершенно определенно высказался в том, что:

     во-первых, правом объявления предостережения  обладают только прокурор или его заместитель прокуратуре всех звеньев;

     во-вторых, предостережение объявляется только должностным лицам;

     в-третьих, оно объявляется лишь при наличии  сведений о готовящихся противоправных деяниях;

     в-четвертых, предостережение объявляется только в письменной форме;

     в-пятых, предостережение применяется в  целях предупреждения правонарушений. Иными словами, положения ст. 25.1 Закона о прокуратуре не подлежат расширительному толкованию.

     Сущность  предостережения заключается в  предъявлении прокурором соответствующему должностному лицу, готовящемуся совершить  противоправное деяние или совершающему его, требования о прекращении противоправных действий, или отказе от их совершения и разъяснении ему возможных для него последствий, если эти действия не будут прекращены (привлечение к дисциплинарной, административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности, отстранение от должности).

     Основная цель применения предостережения о недопустимости нарушения закона как раз и состоит в пресечении (прекращении) и предупреждении противоправного антиобщественного поведения, недопущение более опасных правонарушений, в том числе и преступлений. Это средство не заменяет, а дополняет другие средства реагирования. Наряду с объявлением предостережений прокуроры могут использовать внесение протестов и представлений. Предостережение в сочетании с другими правовыми средствами повышает результативность реагирования, в большей мере способствует предупреждению правонарушений.

     Применяя  предостережение и, тем самым, непосредственно обращаясь к правонарушителям, прокурор располагает большими возможностями для проведения индивидуальной профилактической работы. При этом он обязательно разъясняет должностному лицу требования соответствующих правовых норм, нарушенных этим лицом, подчеркивает необходимость недопущения подобных нарушений в будущем и напоминает о возможных последствиях, если противоправные действия не будут прекращены. Поэтому предостережение правомерно рассматривать и как одно из правовых средств разъяснения конкретных требований соответствующих законов должностным лицам, нарушенных ими, повышения их правовых знаний.