Уполномоченный по правам человека

Развитие института региональных омбудсменов

Как уже отмечалось, статья 5 ФКЗ  относит учреждение должности уполномоченного  по правам человека в субъекте РФ к  ведению самого субъекта РФ. Данная норма ФКЗ является факультативной и не порождает обязанности  регионального законодателя принять соответствующий закон. В результате в ряде регионов законы об уполномоченном приняты, в части из них избраны и действуют омбудсмены, в большинстве же субъектов Федерации данный вопрос остается нерешенным либо даже не обсуждается. Такое положение приводит к неравенству российских граждан по уровню их институциональной защищенности в зависимости от территории проживания.

Мнение, что учреждение либо неучреждение должности территориального омбудсмена должно рассматриваться в порядке статьи 73 Конституции как предмет исключительного ведения субъекта Федерации, представляется ошибочным. Институт омбудсмена создается, прежде всего, для защиты прав и свобод человека, что, согласно пункту "б" части 1 статьи 72 Конституции находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения, согласно статье 76 Конституции, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Из сказанного явствует, что, во-первых, федеральное регулирование деятельности региональных омбудсменов вполне конституционно, во-вторых - регулирование вопросов деятельности уполномоченного субъекта РФ федеральным конституционным законом не вполне корректно. В соответствии со статьей 108 Конституции, федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией.

Выходом из сложившейся ситуации может  быть подключение федерального Уполномоченного  к формированию института региональных омбудсменов, что дает основания включить в ФКЗ нормы (или даже отдельную главу) по данному предмету. В таком случае, в целях придания региональным уполномоченным большей независимости от местных органов власти целесообразно предусмотреть в ФКЗ внесение или предложение Уполномоченным субъекту РФ кандидатуры регионального омбудсмена или даже нескольких кандидатур, из которых представительный орган субъекта Федерации мог бы сделать самостоятельный выбор. При таком подходе в ФКЗ вполне можно было бы определить порядок и условия внесения кандидатуры (кандидатур), а также установить, что досрочное освобождение уполномоченного по правам человека в субъекте РФ допускается с согласия федерального Уполномоченного, за исключением несомненных случаев (тяжелая болезнь или смерть, вступление в силу обвинительного приговора суда в отношении омбудсмена)44.

Что касается компетенции регионального  уполномоченного, то здесь имеется  ряд проблем, предложения по законодательному решению которых неоднократно вносились, но неизменно отклонялись Думой.

Основная трудность горизонтального распространения службы в России связана с очевидным правовым пробелом: эффективное исполнение региональным омбудсменом своих обязанностей невозможно без определения пределов его полномочий в той сфере, где, по Конституции, установлено федеральное регулирование. Восполнить этот пробел предлагалось либо путем внесения дополнений в ФКЗ (что не совсем правильно), либо отдельным федеральным законом.

Занимаясь восстановлением прав граждан  по жалобам, региональный уполномоченный должен обладать правом посещения не только государственных органов и учреждений, подведомственных субъекту Федерации, органам местного самоуправления, но территориальных учреждений и органов федерального подчинения. Должностные лица этих органов должны быть обременены обязанностью безотлагательно принимать регионального омбудсмена по вопросам его деятельности. Это относится, прежде всего, к учреждениям уголовно-исполнительной системы, воинским частям, расположенным на соответствующей территории. Без закрепления таких полномочий защищать права граждан местный омбудсмен не может: допускать его или нет на территорию колонии либо воинской части зависит от доброй воли начальника или командира45.

Столь же актуально право Уполномоченного  субъекта РФ знакомиться с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушениях при поступлении жалоб от лиц, находящихся в его территориальной юрисдикции. В противном случае, т.е. не обладая таким правом, а лишь переправляя поступающие к нему жалобы "по принадлежности", Уполномоченный вынужден ограничиваться почтово-пересыльными функциями, а его реальная компетенция существенно ограничивается разборками коммунальных проблем. Важность для населения и этих проблем не вызывает сомнений. Но в каждом регионе есть исправительные колонии, следственные изоляторы, расположены воинские части, в которых с правами человека не все благополучно.

Другая проблема - свидетельский  иммунитет уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. По сути, омбудсмен  выступает как адвокат, доверенный представитель обратившихся к нему граждан - недаром во многих странах (например, в Испании, Хорватии) эта должность именуется "народный защитник", а Конституция Румынии называет уполномоченного по правам человека "адвокатом народа". Человек, обратившийся к региональному уполномоченному с просьбой защитить его права, должен быть уверен, что сообщаемые им сведения не будут использованы против него ни при каких обстоятельствах.

Вывод по второй главе: в отсутствие необходимого регулирования на федеральном уровне, стремясь создать действенную службу защиты прав человека в своих регионах, субъекты Федерации в большинстве случаев самостоятельно ввели соответствующие нормы в свои законы. Хотя это свидетельствует о понимании субъектами Федерации значимости должности регионального защитника прав человека, субъект Федерации не вправе определять порядок деятельности федеральных органов, в том числе устанавливать их обязанности, а также осуществлять процессуальное регулирование в части свидетельского иммунитета. Представляется, что принятие специального федерального закона, посвященного указанным проблемам компетенции и статуса уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, не противоречило бы Конституции и послужило бы ликвидации досадного правового вакуума.

Заключение

В заключение проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

1). Институт Уполномоченного по  правам человека в Российской  Федерации представляет собой  совокупность существующих на  федеральном, региональном и муниципальном  уровне уполномоченных по правам человека, специализированных уполномоченных (уполномоченных по правам ребенка и т. п.) – органов со специфическими целями, функциями и принципами деятельности по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

2). Существуют две цели деятельности уполномоченных по правам человека: содействие реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (основная) и повышение эффективности государственного и муниципального управления (косвенная). В достижении первой цели уполномоченные выполняют следующие функции: восстанавливающую нарушенные права и свободы, посредническую (медиаторскую), правотворческую (способствующую выявлению пробелов и противоречий в законодательстве о правах и свободах), информационно- воспитательную. В реализации второй цели уполномоченные осуществляют иные функции: контрольную, консультационную, координационную.

3). Систему принципов эффективного  функционирования уполномоченных  по правам человека составляют: независимость (институциональная, функциональная и персональная); доступность (информационная – высокой уровень информированности населения о деятельности Уполномоченного и организационная – способ организации работы Уполномоченного по правам человека и его аппарата с учетом физической возможности и удобства обращения с жалобой для всех жителей страны); оперативность (восстановление нарушенных действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих прав и свобод индивидов за минимальный срок с момента начала производства по жалобе); законность; справедливость; гласность; взаимодействие с другими государственными органами, обеспечивающими права и свободы человека и гражданина; соответствие поставленных перед Уполномоченным по правам человека задач и предоставленных полномочий.

4). Механизм обеспечения прав  и свобод человека и гражданина  в Российской Федерации – это  система органов публичной власти, институтов гражданского общества, общественных и иных организаций  и правовых средств, применяемых ими в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Механизм включает в себя следующие элементы: охрану прав и свобод, защиту прав и свобод, квалифицированную юридическую помощь, пропаганду прав и свобод.

5). Учитывая важное место Уполномоченного по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, в Конституции РФ необходимо закрепить статус уполномоченных по правам человека, действующих на федеральном, региональном и местном уровнях.

6). В целях конструктивного взаимодействия  уполномоченных по правам человека  по обеспечению прав и свобод  человека и гражданина необходимо  формирование и законодательное  закрепление системы Уполномоченного  по правам человека в Российской  Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, основанной на принципах координации, сотрудничества и взаимопомощи, посредством внесения изменений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», а также принятия Федерального закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ».

7). Для повышения гарантий независимости  уполномоченных по правам человека  следует установить уголовную  ответственность за вмешательство  в деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с целью повлиять на его решения, а равно за воспрепятствование его деятельности; закрепить в Федеральном законе «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ» гарантии неприкосновенности региональных уполномоченных по правам человека и возможность оказания финансовой помощи из бюджета РФ бюджетам субъектов РФ в форме субвенций или субсидий на финансирование их деятельности; детально регламентировать процедуру досрочного прекращения полномочий уполномоченных по правам человека.

8). С целью реализации принципов  организационной доступности и  оперативности деятельности Уполномоченного  требуется наделить региональных уполномоченных по правам человека компетенцией рассматривать жалобы на решения и действия (бездействие) должностных лиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия на территории соответствующего субъекта РФ.

9). Для повышения эффективности  деятельности уполномоченных по  правам человека по восстановлению  нарушенных прав и свобод граждан  необходимо усилить корреспондирующие  обязанности органов и должностных  лиц публичной власти. В этих  целях предлагается законодательно закрепить обязанность судебных органов и прокуратуры письменно уведомлять Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ о результатах рассмотрения их ходатайств и заявлений не позднее одного месяца со дня их поступления; конкретизировать статью 17.2. «Воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» Кодекса РФ об административных правонарушениях и ужесточить штрафные санкции.

Список использованных источников и литературы

Нормативные акты

Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2009. - N 46. - ст. 4532.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях  от 30 декабря 2009 г. N 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2002. - N 1 (часть I). - ст. 1.

Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2009. - N 46. - ст. 4532.

Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2008. - N 52 (часть I). - ст. 4921.

Конституция Российской Федерации (принята  всенародным голосованием 12.12.1993), (с  учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции  РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ).

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации  от 30 декабря 2008 года № 6-ФКЗ «Об изменении  срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной  думы» // Российская газета от 31 декабря 2008 года.

Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2008. - N 30. - ст. 3012.

О внесении изменений в Федеральный  конституционный закон «О Конституционном  Суде Российской Федерации»: Федеральный конституционный закон от 5 апреля 2005 г. N 2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. - 2005. - N 15. - ст. 1273.

О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон  от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. - 2004. - N 27. - ст. 2710.

Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федеральный  конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. - 1997. - N 9. - Ст. 1011.

Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1996. - N 25. - ст. 2954.

О государственных должностях Российской Федерации: Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 // Собрание законодательства РФ. - 1995. - N 3. - ст. 173.

О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. - 1994. - N 13. - ст. 1447.