Государственное управление и исполнительная власть

Управление с  точки зрения его организации  в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее  управление и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено  для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области  — финансы, строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и  иностранные дела и т. д. 

СОЦИАЛЬНОЕ  УПРАВЛЕНИЕ И ЕГО  ВИДЫ 

Под социальным управлением  понимается управление в сфере человеческой деятельности, управление общественными  отношениями и процессами в обществе, управление поведением людей и их коллективами, управление организациями, в которых трудятся люди. Совместная общественная деятельность людей осуществляется в различных областях: например, в процессе производства и потребления материальных благ, в социально-политической, идеологической (в том числе и этической), культурной, семейной сферах. Протекаемые в указанных областях процессы, отличающиеся порой особой сложностью и важностью, требуют руководства, т. е. приведения отношений в законченную систему, создания упорядоченности общественных связей. В каждой сфере, обладающей качественным своеобразием, приемлемы лишь специальные системы управленческой организации. Таким образом, управленческое начало обязательно, в частности, и для социальной системы, в которой выделяются два участника управления - субъект и объект с прямыми и обратными связями между ними .

Сущность социального  управления раскрывается в процессе анализа следующих его аспектов: 1) управление как абстрактное понятие; 2) управление как функция; 3) управление как процесс. Иногда говорят, что "процесс  управления - это порядок осуществления  механизма управления"; весьма интересным является мнение, что управленческий процесс - это процесс достижения нормативно установленных целей  управления посредством использования  организационно-правовых и иных средств  управленческого воздействия; 4) управление в конкретной сфере. В этом смысле государственное управление имеет  существенные отличия от управления негосударственными коммерческими  или некоммерческими организациями, от управления в политической партии, а управление наукой отлично от управления административно-политической сферой, равно как и управление, внутренними  делами, охраной общественного порядка - от управления в сфере строительства; 5) управление как конкретная организация (это отдельный орган управления, имеющий свое специальное назначение и особое место в механизме  управления). Содержанием социального  управления является упорядочение общественных отношений, регулирование организации  и функционирования социального  порядка и общественных объединений, обеспечение условий для гармоничного развития личности, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Во всех этих случаях объектом управления становятся социально-волевые связи, поведение человека и его действия. Однако человек - это и субъект  социального управления, которое  осуществляется им в отношении других людей. В каждом конкретном случае субъектом  социального управления выступают  как отдельные личности, так и  организации: государственные, общественные, международные.

Социальное управление включает понятие социально-управленческой деятельности, которое является более  широким по отношению к термину "управление". Управленческая деятельность предполагает наличие практического элемента в осуществлении управления, т. е. характеризуется непосредственным осуществлением функций социального управления - исполнением норм, правил, организацией, руководством, координированием, учетом и контролем.

Создание организационной  структуры социального управления - необходимое, но недостаточное условие  достижения поставленной цели и решения  задач управления. Реальность управления обеспечивается такими его качествами, как организованность, ответственность, подчиненность, сила, воля. Взятые в  совокупности, они образуют новое  качество - властность управления, т. е. наделение субъекта управленческой деятельности необходимыми полномочиями для успешной реализации возложенных на него управленческих функции. Таким образом, управление неотделимо от понятия "власть", "государственная власть". Властность управления обусловливает возникновение организационных связей, обеспечивающих подчинение участников совместной общественной деятельности желанию субъекта управления, его "господствующей" воле. Власть - это необходимое средство регулирования социальных процессов; она формирует единую, отвечающую публичным интересам организационно-управляющую волю и обеспечивает создание социального порядка, демократических основ жизни общества. Властность социального управления включает и такое социальное явление, как авторитет. Социальное управление должно обеспечивать взаимодействие двух факторов: с одной стороны, властных полномочий и авторитета субъекта управления и самого управления (в широком смысле - авторитета самого государства), а с другой - добровольного исполнения людьми и их организациями социальных норм, сознательного подчинения субъекту власти и управления, а также его предписаниям. Баланс этих явлений и создает необходимое качество социальной управленческой деятельности. Центральной проблемой в социальном управлении является проблема власти (подчинения). Если в качестве примера взять государственное управление, то в литературе конца 80-х гг. мы найдем активное обсуждение таких тем, как перемещение акцентов с волевого воздействия субъекта управления на объект на отношения взаимной ответственности, партнерства, самостоятельности, договоров, координации, общего руководства. Властность социального управления проявляется в различных формах. Соблюдение надлежащего порядка в общественном объединении базируется на выработанных социальных нормах, моральных ценностях, традициях и правилах, установленных самим объединением. Добровольное подчинение этой власти - та основа, на которой создано само объединение. Государственное управление характеризуется реализацией властных полномочий, принятием административных актов, использованием установленных законом процедур. Осуществление власти в коммерческих организациях исходит из необходимости выполнения установленных законом предписаний и базируется на моральных нормах, а также на созданных самой организацией механизмах экономической мотивации работников.

Таким образом, социальное управление представляет собой общественные отношения между субъектом и  объектом управления, сущностью которых  является властное, организующее либо регулятивное, воздействие субъекта управления на поведение (деятельность) людей и их организаций, являющихся участниками социально-управленческой деятельности. Социальное управление характеризуется тем, что оно: а) возникает в связи с потребностью организации и регулирования деятельности людей и их организаций, а также установления стандартов их поведения и действий; б) направлено на достижение целей и решение задач управления, заключающихся в удовлетворении публичных интересов путем осуществления совместной деятельности людей; г) использует имеющиеся властные полномочия и функции; д) осуществляется на началах подчиненности участников управленческой деятельности единой управляющей воли субъекта управления (лица, коллектива, организации).

Социальное управление включает несколько видов, различающих  по целям, задачам, функциям, субъектам  и их полномочиям, а также процедурам управления: 1) государственное управление (управление в области организации  и функционирования государства, государственной  исполнительной власти); 2) местное управление (муниципальное управление, местное  самоуправление, коммунальное управление); 3) общественное управление (управление в общественных объединениях и некоммерческих организациях); 4) коммерческое управление (управление в коммерческих организациях, созданных с целью извлечения прибыли и распределяющих полученную прибыль между их участниками).

В социальных системах возможно не только определенное соединение субъектов и объектов управления, но и перемена их местами и социальными  ролями.

Человек чрезвычайно  многообразен, индивидуален, он является участником разнообразных общественных отношений, выполняет различные  социальные роли, управляет техническими средствами, а в ряде случаев и  людьми. Сознательное целенаправленное руководство не в состоянии охватывать все проявления жизнедеятельности  человека, а главное — такая максимализация управления принесла бы большой вред, сковала бы общество, помешала бы развитию личности. В обществе управление сочетается с большей или меньшей самостоятельностью, автономией объектов. Конечно, степень самостоятельности различных людей (военных и гражданских, детей и взрослых) не одинакова, к тому же на нее оказывает влияние классовая структура общества. Но ни одному субъекту власти не удавалось и не удастся подчинить своему воздействию всю деятельность человека.

Наряду с управлением  в обществе действуют и такие  регуляторы, как наука, искусство, стихийные  процессы (миграция, преступность и  т. п.).

Управление людьми осуществляется сознательно. В этом процессе вырабатываются идеальные  цели и программы их осуществления, сознательно создаются средства выполнения программ (органы, системы  связи и т. п.).

Цель биологической  системы — гомеостазис достигается  главным образом через приспособление к окружающей среде. Социальное управление во многих случаях имеет целью  совершенствование системы, изменение  ее качественных особенностей, приспособление среды обитания к своим потребностям.

Очень важно и  то, что человечество научилось накапливать  и хранить информацию вне индивида, передавать ее путем социального  воспитания. Люди создали специальные средства, с помощью которых они закрепляют, сохраняют и передают опыт поколений, превращают индивидуальный опыт в коллективный, ими изготовлены технические устройства для быстрой передачи информации на большие расстояния, для ее обработки, принуждения и т. д. Специфика социального управления состоит и в использовании внегенетической, внеорганической системы средств сбора, обработки и передачи информации. В этой связи социальное управление характеризуется наличием индивидуальных устройств, т. е. специальных управляющих систем, технических средств, особых каналов связи, «языков» (кодов).

Существуют разнообразные  виды управления людьми. Оно всегда осуществляется в конкретных условиях. Управленческие отношения — один из видов общественных отношений, складывающихся под влиянием многих обстоятельств.

В зависимости  от пределов властного воздействия  можно различать управление государством, городом, сферой социальной жизни (обороной, здравоохранением, финансами и др.), предприятием и т. д. По признаку собственности  можно различать государственное, муниципальное, частное некоммерческое и частное коммерческое управление. 

      Специфика государственного управления

     Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанциональную специфику субъектов управления, исходя из чего разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий - государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры) менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель, собственник).¹ Среди всех видов управления государственное управление занимает особенное место, так как характеризуется только ему присущими свойствами. Рассмотрим важнейшие из них:

      Государство, выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению важное свойство, без которого оно  не могло бы состояться. Это свойство системности. Как иначе, могло бы быть осуществлено управление огромными  массами как человеческих, так  и материальных ресурсов. Данное свойство принципиально ведь только при его  наличии может осуществляться согласованность, координация, целеустремленность и  эффективность.

      Определяющее  влияние на характер воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает  его субъект, то есть государство, и  заложенная в нем властная сила. Так, обратясь к современной «Краткой философской энциклопедии» государство понимается как «структура господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и которая, в конечном счете, упорядочивает общественные действия в той или иной области». Государство, тем и отличается от общественных структур, что им реализуется по отношению к людям государственная власть, которая имеет в источнике правовую обусловленность (легитимность), а в реализации силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения. Это силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные моменты, и установленные им нормы должны быть исполнены. Следовательно, все проблемы, связанные с государственным управлением, носят исторический характер: каково государство, что и как оно делает, какие ставит перед собой цели.

      Это, безусловно, границы распространения  государственного управления. Такие  границы могут быть определены, как  проходящие не в рамках всего общества, а выходящие за его рамки и  проявляющиеся во внешней политике данного государства. Нормальный вариант  взаимосвязи государства и общества характеризуется тем, что общественная жизнь людей обладает большим  объемом свободы и самоуправления, границы же данной автономии определяются как общественными институтами, так и государством. То есть, государство  посредством законодательства устанавливает  основные типы и нормы поведения  людей во всех сферах жизни и обеспечивает их соблюдение своей властной силой. В данном контексте проблемой  является «распространенность государственного управления на общество», так как  здесь уже пойдет речь не о технологических  изменениях, а об анализе состояния  самого общества, от способности его  к саморегуляции и адаптации к чему-то новому. Данная сентенция приводит нас к выводу, что государственное управление будет сохранять свое влияние на общество, но является вопросом глубина этого влияния. Важно отметить то, что это влияние будет призвано отражать и воспроизводить в себе состояние общества. Тем самым управление должно находиться в коррелятивной связи с тем процессом и явлениями, на которые оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.