Адміністративні послуги, як інститут адміністративного права

 Можна класифікувати  адміністративні послуги за галузями  законодавства, точніше, за предметом  (характером) питань, за розв'язанням  яких звертаються особи до  адміністративних органів. Серед  них можна виділити підприємницькі (або господарські), соціальні, земельні, будівельно-комунальні, житлові та  інші види адміністративних послуг. При цьому під соціальними  адміністративними послугами розуміються послуги, пов'язані з реалізацією владних повноважень, приміром, призначення державної соціальної допомоги тощо. Прикладом земельних адміністративних послуг може бути прийняття органом місцевого самоврядування рішення про надання земельної ділянки у користування, а прикладами підприємницької адміністративної послуги — реєстрація суб'єктів підприємницької діяльності, видання ліцензій тощо. Такий підхід не вступає в жодну суперечність із загальним поняттям «адміністративні послуги», оскільки всі ці відносини належать до галузей законодавства, які «виросли» з адміністративного права і мають адміністративний характер. У процедурному аспекті також не видно жодних суттєвих відмінностей між цими послугами: надають їх адміністративні органи, процедурний результат той самий — рішення адміністративного органу. Аналіз виділених вище груп послуг засвідчує наявність у них і деяких власних формальних та змістових ознак. [26, с.86 - 93]

Наприклад, нормативна база щодо соціальних питань характеризується надзвичайною «рухливістю», наявністю  багатьох змін та доповнень, хоча здебільшого  є досить детальною. Соціальні послуги, як правило, надаються на найнижчих  рівнях влади, що цілком виправдано, адже коло споживачів таких послуг досить широке і для останніх зручно, коли відповідні служби стоять якнайближче  до них. Скажімо, дуже зручно, якщо за призначенням житлових субсидій можна звертатися через житлово-експлуатаційні організації. До речі, із прикладу призначення житлових субсидій можна запозичити інший  позитивний досвід надання адміністративних послуг: порівняно велика кількість  прийомних годин, обґрунтований перелік документів, що вимагаються, тощо. Реальне надання деяких соціальних послуг тісно пов'язане з наявністю відповідних ресурсів, адже для особи важливо, щоб допомогу не лише призначили, а й виплатили, і бажано вчасно. Тому необхідно бути обережним із запровадженням додаткових соціальних послуг, оскільки це іноді може призводити до протилежних наслідків.

Наприклад, встановлення додаткової матеріальної допомоги місцевою владою може, навпаки, призводити до соціальної несправедливості, якщо в місцевому  бюджеті немає достатніх ресурсів, щоб надавати таку допомогу не вибірково, а певному колу осіб за чіткими  критеріями. Зважаючи, що у більшості  соціальних послуг вимоги досить схоже: довідки з житлово-експлуатаційної  контори, довідки про доходи тощо, доцільно розглянути питання про  можливість встановлення ефективного  документообігу, наприклад, між соціальними  відділами і житлово-експлуатаційні організаціями та податковими органами.

Порядок надання більшості  адміністративних послуг, пов'язаних із підприємництвом, також доволі детально прописаний на загальнодержавному рівні, а сама процедура виглядає досить виваженою і оперативною. Щоправда, у цій сфері адміністрація  проявляє часто невиправдану «активність», запроваджуючи нові послуги. Приміром, у Львові передбачено обов'язок отримання  «паспорта на озвучення об'єкта»  для об'єктів торгівлі, громадського харчування та сфери послуг, якщо їх власники бажають використовувати  звуковідтворюючі засоби, тобто хочуть, щоб у їхніх закладах грала  музика. У такому паспорті повинна  міститися навіть назва технічного засобу (магнітофону тощо), назви радіо - і телепрограм та деяка інша інформація. Проте варто зважати, що кожна така «послуга» зайвим тягарем лягає на підприємця і може використовуватись для необгрунтованого тиску при перевірках.

Щодо послуг, пов'язаних із землею, то фактично існує три види таких послуг: надання земельної  ділянки у власність або користування, реєстрація прав власності на земельні ділянки, видача різних довідок.

Питання будівництва та благоустрою  регулюються переважно актами локального рівня, тому і можливостей для  спрощення процедур тут не бракує. Скажімо, можна спростити процедури  витребування документації від бюро технічної інвентаризації, якщо створити ефективну систему документообігу.

Житлові питання залишають  враження радянського анахронізму, і очевидно, що у цій сфері існує  нагальна потреба оновлення законодавства, причому зі зміною принципів державної житлової політики. Фактично послуг тут не так багато, адже крім взяття на квартирний облік та видачі ордерів у громадян мало інших причин звертатися до адміністративних органів. Багато житлових питань вирішуються колективним методом (тобто не індивідуально), і не завжди за ініціативою осіб, яких стосуватиметься рішення. Це, зокрема, стосується таких справ як капітальний ремонт житлового фонду, зняття з балансу міської ради приватизованих будинків, зміна статусу гуртожитку тощо. Але доки частка державної та комунальної власності в житловому фонді буде суттєвою, і порядок вирішення цих питань теж потрібно вдосконалювати.

3. Міжнародний  досвід та нормативно-правове  регулювання інституту адміністративних  послуг

Цей пункт плану присвячений  проблематиці правового регулювання  адміністративної процедури в Україні. Зокрема, зроблено спробу дати актуальне  бачення низки теоретико - прикладних проблем, пов'язаних з визначенням ознак, змісту та поняття «адміністративної процедури», характеристикою її принципів, з'ясуванням природи адміністративних актів та розвитком інституту адміністративного оскарження. У праці широко використано зарубіжний досвід правового регулювання та практики застосування адміністративно-процедурного законодавства. Крім того, в додатках наведені переклади законів про адміністративну процедуру деяких іноземних держав та основні рекомендації Ради Європи з даного питання. Детально розглядається значення доктрини адміністративних послуг, їх поняття, види та ознаки. Аналізується чинна практика надання послуг органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також даються пропозиції щодо реформування даної сфери суспільних відносин. [12, с.54 - 57]

Практично кожен з нас, незалежно від того те, є він  робітником, службовцем, науковцем  чи підприємцем, змушений періодично спілкуватися з владою. Іноді це потрібно для  розв'язання наших власних проблем, або ж влада перевіряє, наскільки  ми законослухняні, тощо. Однак таке спілкування з владою рідко буває  приємним. Звичною практикою стали  тяганина, відсутність інформації, закритість влади, упередженість, безвідповідальність  і т. ін. Однією з причин такого становища, поряд із суб'єктивними факторами, можна назвати відсутність належної правової бази, і насамперед, законодавчого  регулювання порядку діяльності органів державної влади та місцевого  самоврядування у відносинах з громадянами.

Водночас, визначальною ознакою  розвитку законодавства, зокрема адміністративного, у демократичних країнах є  його спрямованість на забезпечення прав і законних інтересів приватних  осіб у відносинах із державою та її органами. Одна з найважливіших гарантій цього — чітка регламентація процедурного аспекту відносин особи і влади. За таких умов службовець адміністрації діє не свавільно, а керуючись чітко встановленим порядком. Це забезпечує рівність приватних осіб перед законом, адже до всіх однопорядкових справ застосовується однакова процедура. Крім того, існування законодавчо встановленої процедури є вихідною точкою для здійснення контролю, зокрема судового, за законністю діяльності органів влади.

Для нас ці питання стали  особливо актуальними, оскільки досі більшість  процедурних елементів відносин органів влади з громадянами  або не регулюються законодавством взагалі, або ж регулюються підзаконними нормативними актами. Це один з недоліків, що залишилися нам у спадок від  радянської доби, і зумовлений він  тим, що на перше місце тоді ставилась  держава, а не людина і право. Тому однією з тенденцій законодавчих робіт у посттоталітарних державах стало прийняття законів, спрямованих  на регулювання процедурного аспекту  відносин органів влади з приватними особами та їх демократизацію.

В Україні за роки незалежності розвиток адміністративно-процедурного законодавства відбувається досить хаотично. Спеціальне адміністративне  законодавство не приділяє особливої  уваги питанням процедури. Першим законодавчим актом загальнопроцедурного характеру став Закон України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 року, але й він містить дуже мало процедурних норм. Принциповим недоліком цього Закону є також те, що він залишає поза увагою звернення юридичних осіб, що є цілком логічним, з огляду на його назву. З іншого боку, цей Закон поширює свою дію на розгляд звернень не лише органами державної влади та місцевого самоврядування, а й підприємствами, установами та організаціями, в тому числі приватними. [22, с.109 - 114]

Цей методологічний недолік  має спадковий характер, адже в  основі Закону лежить ще Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про порядок  розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян» від 12 квітня 1968 року. Але якщо порядок розгляду звернень громадян хоч якось регламентований, то процедура втручання держави в права та законні інтереси приватних осіб майже не регулюється на законодавчому рівні. Ті підзаконні нормативні акти, які існують у цій царині, характеризуються переважно обвинувальним ухилом і не беруть до уваги прав приватної особи.

Потребу в загальному законодавчому  акті з адміністративної процедури  в Україні було визначено тільки у 1998 році. Так, Концепція адміністративної реформи в Україні передбачила  розроблення Адміністративно-процедурного кодексу України'. На сьогодні проведено  значну роботу щодо підготовки цього  законодавчого акта. Проте відбувається цей процес важко, насамперед через  малодослідженість проблематики адміністративної процедури у вітчизняній юридичній науці та нерозробленість багатьох питань на доктринальному рівні. Навіть саме поняття «адміністративна процедура» практично не зустрічається у вітчизняних підручниках з адміністративного права. Чимало праць українських авторів і досі спираються на здобутки радянського періоду. Водночас законопроекті роботи грунтуються переважно на західних концепціях, які мало узгоджуються з вітчизняною теорією, і не лише в питаннях термінології. [12, с.240 - 243]

Навіть у кількісному  вираженні ґрунтовних наукових праць  із проблематики адміністративно-процедурних  відносин обмаль. Серед тематичних літературних джерел, хоча і вони вийшли під брендом «адміністративного процесу», можна назвати праці  А.О. Селіванова, В.Г. Перепелюка, О.М. Бандурки та М.М. Тищенка, І.П. Голосніченка і М.Ф. Стахурського. У кожній із цих праць пропонується власне бачення теорії адміністративного процесу, але до вироблення єдиної доктрини адміністративного процесу, і тим більше адміністративної процедури, ще далеко. Звичайно, брак знань у цій сфері не може не позначитися на якості відповідних законопроектних робіт.

Висновки

Для реалізації принципів  верховенства права та законності в  сучасних умовах демократизації життя  українського суспільства, а також  у зв’язку з однорідністю відносин щодо надання адміністративних послуг, однорідністю норм, якими регулюються  ці відносини, тривалою історією та широкою  правовою базою адміністративні  послуги заслуговують на виділення  їх в окремий інститут адміністративного  права, під яким слід розуміти систему  відносно відокремлених і пов’язаних між собою правових норм, що регулюють  відносини, які виникають при  реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи (за їх заявою) у процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу.

Адміністративна послуга – це правовідносини, що виникають при реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи (за їх заявою) в процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу для отримання певного результату.

З вищевикладеного нами можна  зробити висновок про необхідність: вдосконалення правового регулювання надання адміністративних послуг, адже у питанні правового регулювання адміністративних послуг відсутня однозначність; запровадження правової регламентації якості адміністративних послуг. Для створення правових основ використання адміністративних послуг видається за доцільне розробити та прийняти Закон України „Про адміністративні послуги”. Вбачається за доцільне також задля якісного надання громадянам адміністративних послуг прийняття Законів України „Про Кабінет Міністрів України”, „Про правотворчу діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування України”, „Про делегування повноважень органами влади України”, „Про нормативно-правові акти України”, „Про урядові органи, установи та організації”, „Про доступ до публічної інформації”, Адміністративно-процедурного кодексу України та н..; внесення змін та доповнень до чинних нормативно-правових актів (наприклад, до Закону України „Про соціальні послуги”, Кодексу України про адміністративні правопорушення); прийняття нової редакції Закону України „Про державну службу”.

Необхідним є розроблення  та затвердження Кабінетом Міністрів  України типових документів, які: визначали би якість надання адміністративних послуг, у тому числі визначали  би процедури контролю якості та механізм регулярного перегляду та покращання критеріїв оцінки якості; затверджували  би положення про кожний вид адміністративної послуги, коло органів, що надають такі послуги, перелік документів, порядок  надання адміністративних послуг тощо; регулювали діяльність органів, що надають  адміністративні послуги; забезпечували  здійснення нормативного регулювання  якості адміністративних послуг з урахуванням  стандартів якості міжнародного рівня; кількість інстанцій, залучених  до надання адміністративної послуги (запровадження принципу єдиного  офісу та єдиного вікна).

Необхідним є існування  конкретних критеріїв, за якими можуть бути виділені платні адміністративні  послуги. Основними підходами до систематизації платних та безоплатних  послуг є: 1) безоплатними повинні бути послуги у справах соціального  та пенсійного забезпечення; 2) безоплатними можуть бути послуги у випадках, коли розмір плати є настільки  дрібним, що плата не виправдовує  витрат, пов’язаних з її стягненням; 3) адміністративні послуги можуть бути платними лише тоді, коли вони не належать до системи життєзабезпечення  громадян та суб’єктів господарювання.