Основы экологического права

 

Нормативные правовые акты органов  местного самоуправления. Согласно ст. 7 Закона "Об охране окружающей среды" 2002 г. полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных  с охраной окружающей среды, определяются в соответствии с федеральными законами. Федеральный закон "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации"4 к ведению  местного самоуправления отнес принятие и изменение уставов муниципальных  образований, обеспечение санитарного  благополучия населения, регулирование  планировки и застройки территорий муниципальных образований, благоустройство  и озеленение территории, организация  утилизации и переработки отходов, участие в охране окружающей среды.

 

Локальные нормативные правовые акты. Локальными называются нормативные  акты, которые принимаются на предприятиях и становятся источниками экологического права при условии, что они  санкционированы государством. Локальные  акты подразделяются на акты общего и  специального характера.

 

Локальные акты общего характера - уставы предприятий, коллективный договор, правила  внутреннего трудового распорядка. В уставах, например, содержаться  нормы относительно правового режима имущества и земли, организации  управления, включая сферу природопользования и охраны окружающей среды.

 

Специальные локальные акты - планы  организационно-технических мероприятий  по охране природы и рациональному  использованию природных ресурсов, должностные инструкции и др. Действие эколого-правовых норм, содержащихся в  локальных нормативных актах, ограничено рамками предприятия.

 

Правовой обычай. Обычай имеет большое  практическое значение в регулировании  использования природных ресурсов в контексте традиционного природопользования. Так, Конституция РФ (ст.72) выделяет защиту исконной среды обитания малочисленных  этнических общностей как самостоятельный  предмет ведения. Регулирование  отношений по использованию природных  ресурсов с учетом традиционного  природопользования предусматривается  Водным кодексом РФ (ст.66), Лесным кодексом РФ (ст.124), Федеральным законом "О  животном мире" (ст.9, 48, 49).

 

Таким образом, обычай как источник права применяется на практике.

 

5. История развития экологического  права

 

В науке экологического права развитие рассматриваемой отрасли принято  делить на три периода: до1917г., советский  период и современный.

 

Период до 1917 г. В средневековой  Руси охрана природных ресурсов осуществлялась через защиту прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов  государства. В "Русской правде" 1016г., например, предусматривалась охрана общинной собственности, включавшей в  себя, среди прочего, лесные массивы  и собственности князя, запрещала  кражу дров, предусматривала штраф  за порчу дупла, наполненного сотами с медом.

 

Соборное уложение 1649г. рассматривало  ловлю рыбы в чужом пруду, бобров и выдр как кражу имущества  и предусматривало наказание  в первый раз - битье батогами, во второй - кнутом, в третий - отрезание  уха. Широко применялась смертная казнь.

 

С XVII века, когда появилась потребность  в регулировании не только добычи объектов животного мира, но и их сохранения, стали регламентироваться способы добычи, и размеры добываемых видов. Также было введено ограничение  права собственности на природные  объекты и права пользования  ими в интересах государства, а позже и третьих лиц. Так, Петр I запрещал своими указами уничтожать леса вдоль рек, удобных для лесосплава. Некоторые особо ценные леса и  деревья объявлялись заповедными.

 

Если требования по природопользованию и охране объектов живой природы  осуществлялись изначально в рамках института права собственности, то требования по охране воздуха, воды и общественных мест от загрязнения  получили развитие в законодательстве, которое позже стало называться санитарным.

 

Советский период. В социалистической России право в области природопользования и охраны окружающей среды развивалось  главным образом применительно  к отдельным природным ресурсам - земле, ее недрам, водам, лесам, атмосферному воздуху, животному миру.

 

В начале 20-х гг. ХХ века был принят ряд законов и директив Правительства, включая:

 

Земельный кодекс РСФСР 1922г.;

 

Лесной кодекс РСФСР 1923г.;

 

декрет СНК РСФСР "О недрах земли" 1920г.;

 

постановление ЦИК И СНК СССР "Об основах организации рыбного  хозяйства Союза ССР" 1924г.;

 

декрет СНК РСФСР "Об охоте" 1920г.;

 

декрет СНК РСФСР "Об охране памятников природы, садов и парков" 1921г.;

 

декрет СНК РСФСР "О санитарной охране жилищ"1919г. и др.

 

Проблема охраны природы от загрязнения  оценивалась в этот период в основном как санитарная, а не экологическая. Только в 70-е гг. XX века применительно  к водам и в 80-е гг. применительно  к атмосферному воздуху проблемы охраны окружающей среды от загрязнения  стали оцениваться и регулироваться как экологические.

 

Именно в этот период формируется  основной массив природоресурсного законодательства (1970-1982гг.), в который вошли:

 

Земельный кодекс РСФСР 1970г.;

 

Водный кодекс РСФСР 1972г.;

 

Кодекс РСФСР о недрах 1976г.;

 

Лесной кодекс РСФСР 1978г.;

 

Закон РСФСР "Об охране атмосферного воздуха" 1982г.,:

 

Закон РСФСР "Об охране и использовании  животного мира" 1982г.

 

Основное внимание в природоресурсном законодательстве уделялось регулированию использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов. За исключением Закона "Об охране атмосферного воздуха", отношения по охране соответствующего природного объекта от загрязнения регулировались фрагментарно. Это объясняется отчасти тем, что в конце 60-х - начале 70-х гг., во время разработки и принятия перечисленных законов, проблема охраны окружающей среды от загрязнения в России не была достаточно осознана высшими органами государства и КПСС, которые, в принципе, отрицали возможность существования при социализме антагонистических противоречий между обществом и природой, а следовательно, и необходимость целенаправленной государственной природоохранной политики.

 

Правда, 27 октября 1960г. был принят Закон  РСФСР "Об охране природы в РСФСР", который содержал статьи по охране земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира. Однако заметной роли в регулировании природопользования и охраны природы этот закон не сыграл. Он не содержал эффективных  природоохранных мер, механизма  обеспечения их выполнения и не предусматривал мер юридической ответственности  за нарушение собственных положений.

 

В системе источников экологического права в этот период преобладали  не законы, а подзаконные акты в  виде постановлений Правительства  СССР и РСФСР, ведомственных правил и инструкций.

 

Забота об охране природы и лучшем использовании природных ресурсов была признана на сессии Верховного Совета СССР в сентябре 1972г. одной из важнейших  государственных задач. При этом мероприятия по дальнейшему усилению охраны природы и улучшению использования  природных ресурсов поручалось разработать  Правительству СССР. Эти мероприятия  впоследствии были предусмотрены не в законах, а в совместном Постановлении  ЦК КПСС и Совета Министров СССР "Об усилении охраны природы и  улучшении использования природных  ресурсов" от 29 декабря 1972г. Наряду с  требованиями о развитии экологического нормирования, мониторинга окружающей среды, с другими мерами это Постановление  предусмотрело необходимость обязательного  планирования мероприятий по охране природы и природопользованию в  системе государственных планов социального и экономического развития. План охраны природы, утвержденный соответствующим  представительным органом, становился юридически обязательным.

 

1 декабря 1978г. было принято  еще одно совместное Постановление  ЦК КПСС и Совета Министров  СССР - "О дополнительных мерах  по усилению охраны природы  и улучшению использования природных  ресурсов". С учетом роли, которая  отводилась планированию как  одному из главных инструментов  регулирования общественного развития, с целью его совершенствования.  Постановление предусматривало  новую форму предпланового документа  - территориальную комплексную схему  охраны природы.

 

В конце 80-х гг. ЦК КПСС и Правительство  СССР поняли, что основными причинами  резкого ухудшения состояния  окружающей среды в стране являлись слабое правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды, несовершенная  организация государственного управления в этой сфере, "остаточный" принцип  финансирования природоохранительной деятельности, отсутствие у предприятий  экономических стимулов к рациональному  использованию природных ресурсов и охране природы от загрязнения. 7 января 1988г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли Постановление "О коренной перестройке дела охраны природы в стране".

 

Среди директив принятых этим Постановлением наиболее важными являются:

 

консолидация государственного управления природопользованием и охраной  окружающей среды путем образования  Государственного комитета СССР по охране природы (на основе подразделений природоресурсных министерств и ведомств, которые дублировали друг друга);

 

совершенствование экономического механизма, обеспечивающего эффективное использование и охрану природных богатств (прежде всего путем регулирования платы за природные ресурсы и загрязнение окружающей среды);

 

подготовка проекта Закона СССР "Об охране природы".

 

В этом же году было принято решение  о всеобщей экологической "паспортизации" предприятий промышленности и сельского  хозяйства.

 

По причине распада, осуществить  указанные директивы в рамках Советского Союза не удалось. Считается, что основным общим недостатком  российского законодательства в  социалистический период помимо существенных пробелов было отсутствие в нем "работающего" механизма обеспечения реализации норм.

 

Современный период России. На современном  этапе, начало которого совпадает с  началом 90-х гг., экологическое право  развивается с учетом следующих  факторов:

 

кризисного состояния окружающей среды в стране и общественных потребностей в восстановлении благоприятной  окружающей среды;

 

дефектов, фрагментарности и пробельности существующего экологического законодательства;

 

перехода на рыночные отношения  в экономике и, как следствие, перемещения центра тяжести с  государственного управления природопользованием  и охраной окружающей среды на рыночные инструменты решения экологических  проблем;

 

перспектив создания правового  и социального государства;

 

мирового опыта в регулировании  взаимоотношений общества и природы  посредством внутреннего и международного экологического права.

 

При этом обращает на себя внимание предлагаемое официальными лицами определение государственной  экологической политики России: "это  деятельность направленная на создание системы институтов и осуществление мероприятий по обеспечению экологической безопасности населения и сохранения жизнеобеспечивающих функций биосферы. Государственная экологическая политика должна быть основана на каких-то принципах. С одной стороны, на научных экологических принципах, а с другой стороны, на практике государственного управления, на практике социально-экономического развития России"5.

 

Такое определение государственной  экологической политики позволило  некоторым депутатам Государственной  Думы назвать ее "антиэкологической", а ученым обратить внимание на нежелание российских законодателей должным образом учитывать опыт мирового сообщества, в частности, нормы международного экологического права.

 

Доказательством последнего могут  служить следующие принципы, лежащие  в основе формирования государственной  экологической политики России:

 

принцип необходимости охраны окружающей природной среды как принцип  политики;

 

принцип неистощительного использования и восстановления природных ресурсов;

 

принцип предосторожности, из которого вытекает обязательность экологической  экспертизы;

 

принцип сохранения биологического разнообразия;

 

принцип независимости государственного контроля за природопользованием;

 

принцип воспитания экологического мировоззрения.

 

Не вдаваясь в содержание каждого  из этих принципов и их достаточность, отметим их очевидное расхождение  с теми специальными принципами, которые  существуют в международном экологическом  праве6.

 

6 Экологические права граждан

 

Экологические права граждан - центральный  институт современного российского  экологического права. Признание этих прав можно рассматривать как  одну из наиболее существенных тенденций  развития российского экологического права. Закрепление в ст.42 Конституции  РФ права каждого на благоприятную  окружающую среду и других субъективных экологических прав важно, прежде всего, с точки зрения вовлечения граждан  в механизм охраны окружающей среды, обеспечения общественного контроля за природоохранной деятельностью государственных органов и предприятий.

 

Ранее, до принятия Конституции РФ, в Законе "Об охране, окружающей природной  среды" 1991г. было закреплено право  граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной  среды, вызванного хозяйственной или  иной деятельностью (ст.11). В соответствии с этим Законом это право должно было обеспечиваться планированием  и нормированием качества окружающей природной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной  среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных  бедствий; возмещением в судебном или административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в  результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных  воздействий на нее, в том числе  последствий аварий и катастроф; государственным контролем за состоянием окружающей среды и соблюдением природоохранительного законодательства, привлечением к ответственности лиц, виновных в его нарушении.

 

Положения, закрепляющие право человека на благоприятную окружающую природную  среду, стали появляться на уровне новых  конституций (в новых редакциях  старых), либо в экологическом законодательстве под влиянием активной разработки данного  института в международном экологическом  праве.