Общая практика функционирования коммунальных предприятий в зарубежных странах

       По  состоянию на 02.06.2010 г. общий объем  расходов на реализацию региональных адресных программ по капитальному ремонту  многоквартирных домов и переселение  граждан из аварийного жилья за все  время существования Фонда составил 318877,4 миллионов рублей. Общий объем  осваиваемых средств с учетом софинансирования регионов составил более 324 миллиардов рублей. За время существования Фонда отремонтированы 105908 многоквартирных домов, расселены 7084 аварийных дома, построено 1862 миллиона кв.м. жилых помещений для переселения граждан из аварийного жилья (по данным официального Интернет-сайта Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства)[22].

       Красноярский  край также активно участвует в программах, финансируемых при поддержке Фонда содействия реформированию ЖКХ, хотя в настоящее время имеются определенные проблемы с получением финансирования, связанные с просчетами в процессе управления реформированием жилищно-коммунального комплекса отдельных муниципальных образований.

       Подводя промежуточные итоги текущего этапа  реформирования ЖКХ в Российской Федерации, нужно отметить, что этот процесс носит длительный, комплексный, крупномасштабный характер и затрагивает  все сферы жизни государства  и общества: экономическую, правовую, социально-политическую, экологическую, демографическую и другие.

       В настоящее время наблюдается  позитивная тенденция к некоторому повышению ответственности государства  перед населением в области жилищно-коммунального  хозяйства (по сравнению с 1990-ми годами), и с другой стороны, усилению государственного контроля за надлежащим исполнением своих обязательств в этой сфере субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями и коммерческими организациями, действующими на рынке жилищно-коммунальных услуг. Также налицо стремление государства стимулировать и поощрять проявление гражданами хозяйского отношения к своему жилью, осознание ими своей ответственности за его надлежащее состояние и сохранность.

3. Общая практика функционирования коммунальных предприятий  в зарубежных странах

     Реформирование  отраслей городского хозяйства, в которых  существуют коммунальные предприятия, в зарубежных странах проходило  в рамках общих программ приватизации публичной собственности. За последние  годы правительства Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польши в рамках социально-экономических программ реформирования государственного сектора  экономики проводили политику приватизации, считая при этом, что государственные  предприятия — это чаще национальные обязательства, чем национальное имущество. Поэтому гораздо лучше, если эти  предприятия будут переданы в  частный сектор, приносящий доход  на основе конкуренции. Под приватизацией  во Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польши понимают передачу частным  лицам не только собственность, но и  контроль над государственными и  муниципальными предприятиями и  активами, то есть приватизацию без  передачи имущественных прав. В этом случае к основным методам приватизации (продажа акций, частные инвестиции в госпредприятия, разукрупнение  предприятий, выкуп предприятий  их менеджерами или работниками) добавляются аренда и подряд, а  также передача государственных  и муниципальных предприятий  в управление частным менеджерам. Таким образом, происходит приватизация управления и результатов деятельности. Именно в таком широком толковании и используется здесь термин "приватизация"(13, с. 17).

     Существенной  частью политики приватизации муниципальной  собственности является приватизация предприятий жилищно-коммунальной сферы. Правительства Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польши сейчас ведут поиск путей перевода коммунальных служб из государственного сектора в частный, стремясь задействовать рыночные механизмы в целях улучшения показателя "затраты — эффективность". Приватизация в жилищно-коммунальном секторе отличается сложностью и многообразием форм, что обусловлено особенностями самой отрасли.

     Практика  показывает, что наиболее благоприятными направлениями развития частного бизнеса  в системе муниципального хозяйства  являются (14 стр 96):

• организации эксплуатации жилищного фонда;
• бытовые, в том числе ремонтные услуги населению, благоустройство дворовых территорий, сбор, удаление и переработка бытовых отходов;
• выполнение уборочных работ, озеленение;
• ремонт и содержание дорог.

     В каждой стране имеются свои отличительные  особенности приватизации муниципальных  предприятий. Так во Франции приватизация охватила в первую очередь конкурентоспособные  отрасли, которые передавались предпринимателям по сравнительно завышенным ценам. В  области коммунальных услуг, которые  относятся к естественным монополиям, она проводилась по «остаточному»  принципу. В целом, во Франции государственная  политика была направлена на сокращение вмешательства в сферу экономики (12; 14). Были приватизированы системы водоснабжения (3/4 городского водоснабжения переданы в частные руки), службы по уборке мусора, улиц. В частный сектор переданы коммунальные услуги, отдельные автобусные маршруты. (17, с. 7). В Финляндии процесс перевода социального обслуживания населения и здравоохранения на внешний подряд, а также частичная приватизация коммунальных услуг развивается достаточно медленно. Венгрия и Польша, и Словакия, как бывшие страны социалистического лагеря, в которых рыночная экономика лишь выстраивается сейчас ведут поиск путей перевода коммунальных служб из государственного сектора в частный, стремясь задействовать для этого рыночные механизмы (25: 47).

     Процесс приватизации сферы городских услуг  иногда приводит к росту цен и  тарифов, хотя при этом происходит улучшение  качества услуг. Поэтому, например, во Франции и Финляндии, а также  частично в Венгрии, Словакии и Польше основной формой государственного регулирования  деятельности отраслей коммунального  хозяйства является регулирование  цен (тарифов) (25: 47).

     В целом можно заметить, что за рубежом, особенно в развитых экономически странах  коммунальные услуги всегда были объектом пристального внимания со стороны частного бизнеса, причем с сильной конкуренцией.

     В условиях монопольных жизнеобеспечивающих  систем (водопроводно-канализационное  хозяйство, энергетика, городской транспорт), когда монополизм естественен и  неизбежен, участие частного сектора  в обслуживании потребителей может  быть достаточно разнообразно. При  этом ответственность за состояние  и развитие этих систем лежит на государстве (в лице местных органов  государственной власти) и предполагается государственная (муниципальная) монополия. Независимо от конкретной формы участия  частного сектора в работе жизнеобеспечивающих  систем, муниципальная власть в конечном итоге несет ответственность  за создание нормативной базы и устанавливает  тарифы на оплату услуг потребителям (20; 56).

     Во  Франции и Финляндии, при сохранении государственной (муниципальной) собственности  на объекты жизнеобеспечения городов, для управления ими наиболее распространены такие формы привлечения частных  предпринимателей, как договор об обслуживании, договор об управлении, договор об аренде и договор концессии.

     В этом можно увидеть как положительные, так и негативные стороны. К положительным, на наш взгляд относится то, что  частные предприниматели, будучи заинтересованными  в получении контрактов и в  дальнейшем, выполняют свою работу «на совесть». Законы конкуренции  здесь действуют самым непосредственным способом. К негативному опыту  можно отнести то, что государство  и муниципалитеты, при таких формам привлечения, фактически отстраняются от управления вверенных им объектов.

     Следует заметить, что заключение соответствующих  контрактов является наиболее распространенной формой приватизации (в западном, а  не в российском понимании) всех городских  служб. В структурах местных администраций  многих зарубежных городов имеются  отделы контрактов, ведающие решением данного круга вопросов (21; 138).

     Неполная  приватизация посредством разумного  заключения хозяйственных договоров  на управление объектами муниципальной  собственности позволяет городским  властям продолжать обеспечение  конкретной услуги, но ограничить себя ролью, соответствующей статусу  публичной власти: формирование спроса, принятие решения о покупке товара (услуги), контроль за исполнением подрядчиками условий контрактов и оплата счетов. Возлагая на себя обязанности лишь по выполнению этих функций и перекладывая на частные фирмы производственную деятельность, муниципалитеты используют их неоспоримые преимущества в умении производить и доставлять готовый  товар или услугу.

     В Польше и Венгрии, к примеру, в  настоящее время существуют специальные  правовые формы организации муниципальных  предприятий (собственное предприятие  муниципалитета, управляемое предприятие  муниципалитета), которые ведут к  сравнительно низкой самостоятельности, недостаточному предпринимательскому интересу, недостаточно гибкому реагированию на внешние изменения. В связи с этими и другими негативными тенденциями в деятельности таких предприятий, а также с учетом общей тенденции, в соответствии с которой государство и муниципалитеты стремятся как можно меньше заниматься предпринимательской деятельностью, перенося основную тяжесть на самостоятельных предпринимателей (в первую очередь — частных), и в Польше, и в других странах Европы все большее количество муниципальных предприятий организуется в форме хозяйственных обществ (акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью) (23,36).

     Однако  для предприятий любых организационно-правовых форм с участием публичной власти общим является то, что в них  всегда создаются коллегиальные  органы по управлению и контролю за их деятельностью.

     Из  этого можно сделать вывод  о том, что в развитых зарубежных странах существует много гибких форм и методов управления объектами  публичной собственности с использованием возможностей частной инициативы, частного капитала и рыночной конкуренции.

     Для подкрепления высказанных теоретических  положений проанализируем основные нормативные акты регулирующие предоставление коммунальных услуг в зарубежных странах.

     В первую очередь, наиболее значимыми  понятиями в праве указанных  нами стран, связанными с предоставлением  коммунальных услуг, являются концессии, приватизация и акционирование.

     Под приватизацией во Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польши понимают передачу частным лицам не только собственность, но и контроль над  государственными и муниципальными предприятиями и активами, то есть приватизацию без передачи имущественных  прав. В этом случае к основным методам  приватизации (продажа акций, частные  инвестиции в госпредприятия, разукрупнение  предприятий, выкуп предприятий  их менеджерами или работниками) добавляются аренда и подряд, а  также передача государственных  и муниципальных предприятий  в управление частным менеджерам (25; 121-122).

     Концессия – форма государственно-частного партнёрства, вовлечение частного сектора  в эффективное управление государственной  собственностью или в оказание услуг, обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях. Концессия  подразумевает, что концедент (государство) передаёт концессионеру право на эксплуатацию природных ресурсов, объектов инфраструктуры, предприятий, оборудования. Взамен концедент получает вознаграждение в виде разовых (паушальных) или периодических (роялти) платежей (18:97).

     В правоприменительной практике Франции, Финляндии, Венгрии, Польши и Словакии выделяются следующие типы концессионных  соглашений (17; 98):

1. BOT (Build — Operate — Transfer) — «Строительство — управление — передача». Концессионер осуществляет строительство и эксплуатацию (в основном — на праве собственности) в течение установленного срока, после чего объект передаётся государству;
2. BTO (Build — Transfer — Operate) — «Строительство — передача — управление». Концессионер строит объект, который передаётся государству (концеденту) в собственность сразу после завершения строительства, после чего он передаётся в эксплуатацию концессионера;
3. ВОО (Build — Own — Operate) — «Строительство — владение — управление». Концессионер строит объект и осуществляет последующую эксплуатацию, владея им на праве собственности, срок действия которого не ограничивается;
4. ВООТ (Build — Own — Operate — Transfer) — «Строительство — владение — управление — передача» — владение и пользование построенным объектом на праве частной собственности осуществляется в течение определённого срока, по истечении которого объект переходит в собственность государства;
5. BBO (Buy — Build — Operate) — «Покупка — строительство — управление» — форма продажи, которая включает восстановление или расширение существующего объекта. Государство продаёт объект частному сектору, который делает необходимые усовершенствования для эффективного управления.

     Акционирование - под акционированием понимается процесс перехода государственного предприятия в акционерное общество. Сущность этого процесса, в целом схожа как в России, так и на Западе. В целом концессия и приватизация в том виде как ее понимают на западе составляют основу различий процесса управления коммунальным хозяйством во Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польши с одной стороны и России с другой (18; 189).

     Подведем  основные выводы по главе: общая практика функционирования коммунальных предприятий во Франции, Финляндии, Венгрии, Польше и Словакии показывает, что в этих странах существует много гибких форм и методов управления объектами публичной собственности с использованием возможностей частной инициативы, частного капитала и рыночной конкуренции. В целом, наиболее значимыми понятиями в праве указанных нами стран, связанными с предоставлением коммунальных услуг, являются концессии, приватизация и акционирование.