Анализ механизма международно-правового регулирования миротворческих операций ООН по поддержанию мира

Особенно острой критике  была подвергнута деятельность миротворческих сил ООН в Боснии, где миротворцы оказались не способны гарантировать неприкосновенность провозглашенных ими районов безопасности.

В последние годы в  решении проблем миротворчества ООН наблюдается определенного рода модернизация, на что обращал внимание президент РФ в Послании Федеральному собранию. Разумеется, модернизация и повышение эффективности работы международных организаций необходимы [11, c. 57].

Это проявляется в  расширении партнерства, в том, что  ни одна из миротворческих операций не является чисто военной, всегда включая в той или иной форме гражданский компонент, во включении в сферу миротворческой деятельности все большего числа стран и регионов, в многофункциональности самих миротворческих операций. Ставится задача решения самого актуального для ООН вопроса повышения эффективности миротворческого механизма. Прошлые структуры этого механизма сложились в результате импровизации и плохо приспособлены к современным реалиям. Как следствие в 2000 и 2001 гг. не столько само урегулирование локальных конфликтов, сколько реформирование его механизмов выдвинулось в качестве одного из магистральных направлений деятельности ООН.

В марте 2000 г. Генеральный секретарь ООН организовал группу экспертов для всеобъемлющего рассмотрения миротворческой деятельности ООН, включая предотвращение конфликтов и миростроительство, а также разработки соответствующих рекомендаций. Группу возглавил Лахдар Брахими (бывший министр иностранных дел Алжира) [11, c. 60].

Основные направления  этой обновленческой работы были определены в подготовленном по инициативе Генерального секретаря ООН докладе к состоявшимся в сентябре 2000 г. саммиту и ассамблее тысячелетия. В октябре того же года ряд положений доклада был одобрен резолюцией Совета Безопасности ООН 1327 от 13 ноября 2000 г. В этих положениях указано, что рекомендации нацелены на перспективу модернизации создание новых механизмов, структур и методов работы ООН, четкие мандаты, эффективные правила применения вооруженной силы, больших по численности и лучше экипированных войск, отказ от превращения ООН в военную машину [12, c. 98].

Под влиянием этих и других факторов модернизации операции ООН  по поддержанию мира (ОПМ) стали больше представлять собой меры миротворческого характера с привлечением военного персонала. Они предпринимаются в целях стабилизации обстановки в районе конфликта, создания благоприятных условий для мирного его разрешения, установления и поддержания мира. Ни одна операция не могла теперь носить только военный характер и, как правило, должна сочетаться с такими компонентами, как превентивная дипломатия или предупреждение конфликта, поддержание мира, при котором помимо военных, активно задействуются гражданские и полицейские контингенты, миростроительство (то есть деятельность после окончания конфликта для восстановления основ мира и построения чего-то более значимого, чем просто отсутствие войны).

Среди ОПМ, которые проводились  и проводятся в самом начале XXI в., заслуживают особого упоминания операция в Сьерра-Леоне с самой масштабной за всю историю ООН военной составляющей. В конце 2001 г. в этой африканской стране на юге Западной Африки были размещены более 16 тыс. военнослужащих контингентов из разных стран, то есть почти в соответствии с 17-тысячной отметкой по плану и развертывание миссии ООН в Демократической Республике Конго (бывшем Заире). Эта операция стала самой дорогостоящей военной акцией ООН, для ее обеспечения было использовано 52 самолета и 24 вертолета [11, c. 79].

В июле 2006 г. с новой силой разгорелся застарелый конфликт между Израилем и базирующейся в Южном Ливане экстремистской организацией хезболла. В ответ на похищение и отказ вернуть двоих военнослужащих израильской армии войска Израиля начали крупномасштабную операцию в Ливане. Хезболла ответила ракетными обстрелами израильских городов. 12 августа 2006 г. Совет Безопасности ООН единогласно принял резолюцию 1701 об урегулировании ситуации в зоне ливано-израильского конфликта. Документ, разработанный Францией и США, предполагал введение 15-тысячного контингента голубых касок ООН вместе с 15-тысячным контингентом ливанской армии. Последняя в течение 20 лет должна взять под свой полный контроль юг Ливана [34, c. 57].

Решение о размещении войск на юге Ливана было принято на заседании ливанского кабинета министров и 17 августа 2006 г. солдаты ливанской армии присоединились к представителям миротворческого контингента ООН, размещенным на южноливанских территориях к югу от реки Литания. Ранее согласно достигнутым договоренностям из этого района начался вывод войск армии обороны Израиля. Резолюция по ливано-израильскому конфликту, одобренная Советом Безопасности ООН, предусматривала увеличение численности контингента Временных сил ООН в Ливане с 2 тысяч до 15 тысяч человек и размещение около 15 тысяч ливанских солдат между рекой Литания и израильской границей. Только после этого Израиль полностью вывел свои войска [8].

В рамках модернизации ОПМ выделила ее несколько направлений: миротворческие операции ООН в рамках традиционной концепции поддержания мира, которая была отработана в период холодной войны, операции по поддержанию и принуждению к миру, которые проводятся региональными организациями по согласованию с ООН, с санкции этой организации и в соответствии с ее уставом, а также миротворческие операции, которые проводятся региональными организациями вне прямой формальной связи с Уставом ООН и без увязки с принципами миротворчества. Имеются и другие направления операций, например, традиционные классические, действия в рамках превентивной дипломатии, многофункциональные операции, чрезвычайные операции.

Сотрудничество по миротворческим операциям с региональными и другими организациями постоянно находится в центре внимания ООН. Известные примеры взаимодействия ООН с региональными организациями это операции в Югославии совместно с НАТО, ЕС и ОБСЕ, на Гаити с Организацией американских государств, в Сомали и Западной Сахаре с ОАЕ, в Грузии с ОБ СЕ и миротворческими силами СНГ, в Таджикистане совместно с силами СНГ.

Но взаимодействие с  региональными, международными и неправительственными организациями пока носит, в целом, аморфный характер. К примеру, в Сомали из-за разногласий в составе миротворческой организации восточноафриканских государств нередко случается, что африканские миротворцы воюют между собой в попытках урегулировать конфликт в этой стране. Причиной того является неопределенность в понимании того, какие функции делегировать региональным организациям или коалициям [35, c. 154].

Именно от них зачастую зависит окончательный результат миротворчества.

Руководство ООН уделяет  определенное внимание вопросу взаимодействия с организациями, занятыми в сфере безопасности в регионах. Проводятся совещания высокого уровня ООН и региональных организаций, созываемых Генеральным секретарем ООН. По итогам такого совещания в 1998 г. в Нью-Йорке была разработана программа координации действий ООН в области предотвращения конфликтов с региональными организациями. На четвертом совещании в 2001 г. был принят важнейший документ Рамки сотрудничества в области миростроительства. Особое внимание уделяется четкости распределения функций и полномочий, положительным примером чего является сотрудничество с суданскими властями, согласившимися в июне 2007 г. без предварительных условий на размещение в Дарфуре международных миротворцев под эгидой ООН [35, c. 160].

Призыв к укреплению подобного сотрудничества содержит и Декларация тысячелетия от сентября 2000 г. Конкретные меры по улучшению сотрудничества ООН с другими организациями были предложены в июле 2001 г. в докладе Генерального секретаря ООН Генеральной Ассамблее о предотвращении вооруженных конфликтов. Это, в свою очередь, формирует крайне сложную диалектику взаимоотношений различных государств мира в связи с увеличением практики миротворческих операций [44, c. 5].

Без согласия в ООН  трудно обеспечить и согласие в мире. Усложнившиеся задачи, связанные  с разрешением современных конфликтов, бурным поиском и развитием форм и методов модернизации в подходе к такому урегулированию, сегодня включают как военные, так и политические меры.

К ним относятся: разделение конфликтующих сторон, контроль за выполнением договоренностей, разоружение, разминирование, постоянные переговоры политического персонала и представителей гражданской администрации, репатриацию возвращение на прежние места и / или расселение в новых местах перемещенных лиц и беженцев. Сюда следует отнести также контроль за соблюдением прав человека и гуманитарную помощь, предоставление продовольствия, топлива, крова и медицинской помощи в целях сохранения жизни и облегчения страданий людей в зоне конфликтов. В задачу миротворцев все чаще стали входить организация реконструкции и восстановление разрушенных объектов жизнеобеспечения, проведение демократических выборов, системы СМИ, розыск потерявшихся людей [44, c. 6].

При проведении многосоставных операций ООН в Восточном Тиморе представители ООН возглавляли  временную администрацию и осуществляли самый широкий круг обязанностей. В целом же миротворческие операции ООН стали сегодня поликомпонентными по своему составу и многофункциональными по характеру своей деятельности, вбирающими зачастую весь комплекс мер по урегулированию конфликта, сведенных в единое целое мандатом операции [34, c. 131].

Однако в ходе миротворческой деятельности появились и новые негативные черты. Отсутствие ясности в аспекте ответа на вопрос: Какая ОПМ проводится: по поддержанию мира или по принуждению к миру имело трагические последствия. В ходе операций в Сомали в 1992 1995 гг. контингенту ООН было дано право использовать силу для защиты гуманитарных конвоев и восстановления органов власти. Но плохо подготовленные и оснащенные для таких действий голубые каски оказались под огнем противоборствующих сторон, в результате чего за три года напряженных действий погибли 154 военнослужащих и Совету Безопасности впервые в истории ООН пришлось прекратить операцию Известны потери миротворцев в Сьерра – Леоне, Восточном Тиморе, в Республике Гвинея и др. [24, c. 167]

Подобные факты необоснованных потерь контингента миротворцев привели к тому, что обеспечение безопасности миротворческого персонала стало важным направлением в модернизации и оптимизации деятельности ООН. В 1999 г. вошла в силу Конвенция по безопасности персонала ООН и ассоциированного персонала. В связи с требованиями включить в конвенцию положения о более действенной защите персонала, задействованному в гуманитарных и других международных миссиях, в ноябре 2000 г. Генеральный секретарь ООН издал доклад, рекомендующий подготовить проект протокола к конвенции, расширяющий ее сферу применения [8].

Эти нововведения в процессе модернизации, несомненно, способствовали достижению ряда крупных успехов принципиального характера, что отражено в докладе Генерального секретаря в 2006 г. [8]

Создана Комиссия по выстраиванию мира, главная задача которой советовать и предлагать стратегии послеконфликтного восстановления, учреждение институтов и устойчивого развития. Комиссия продолжает использовать накопленный опыт ООН по предотвращению конфликтов, посредничеству, миротворчеству, соблюдению и уважению прав человека, правопорядку, гуманитарной помощи, реконструкции и долгосрочному развитию.

Одной из главных объективных  причин, возникающих проблем в процессе миротворческих операций является наличие в зонах конфликтов многочисленных вооруженных фракций и группировок с различными политическими целями, а также несогласованность в командовании, высокая подвижность линий разделения. Как показывает опыт проведения миротворческих операций ООН, успешное осуществление этих мирных миссий возможно только при соблюдении, как минимум, таких условий, как все стороны конфликта должны быть заинтересованы в его мирном урегулировании; организация, осуществляющая мирную миссию, должна быть нейтральной или точнее восприниматься всеми участниками конфликта как нейтральная, мирные миссии достигают наилучших результатов при межгосударственных конфликтах, так как они построены на уважении ООН и суверенных государств [42, c. 223].

Таким образом, на заседании  Совета Безопасности ООН 25 апреле 2007 году были принятые на них решения в целях дальнейшей модернизации операций по поддержанию мира и совершенствования информационно-аналитической работы необходимо создать специальный аналитический центр по ОПМ, где будут сведены воедино ресурсы соответствующих отделов и подразделений ООН так называемый секретариат Исполнительного комитета по вопросам мира и безопасности по информационно-стратегическому анализу. Ряд крупных начинаний следует осуществить в сфере развития полицейских сил и операций, рекрутирования и использования гражданских специалистов, улучшения работы существующих органов ООН, укрепления потенциала Управления Верховного комиссара ООН по правам человека в области планирования и подготовки полевых миссий, повышения уровня охраны и безопасности миротворцев в районе их действий [33].

Необходимо делать акцент на увеличении ресурсов для урегулирования конфликтов, улучшении качества планирования, согласованности работы всех звеньев  системы, реорганизации, повышении  быстроты ее развертывания и оперативности, на адекватном выполнении мандатов ОПМ, вопросах подготовки персонала и обеспечении его безопасности. В целом в последние годы главный вектор эволюции миротворчества определяет перестройка сферы ОПМ, на которую приходятся основные нагрузки в деятельности ООН по обеспечению мира на планете.

Подводя итог данной главы  можно сделать следующие выводы.

Правовое обеспечение  миротворческих операций ООН вытекает из подразумеваемых полномочий ООН, направленных на достижение их главной цели: поддержания международного мира и безопасности посредством принятия эффективных коллективных мер. Тот факт, что Устав ООН прямо предусматривает в главе VII определенные меры, представляющие собой принудительную акцию, направленную против агрессора, не может означать исключения или запрещения других действий, предназначенных для того, чтобы обеспечить в иной форме достижения основных целей ООН.

За более чем полувековой  опыт проведения миротворческих операций ООН сложились практика их осуществления  и соответствующие международно-правовые нормы, которые развиваются и изменяются в связи с расширением диапазона миротворческих операций ООН. Были наработаны, утвердились в практике и стали общепризнанными основные принципы планирования и проведения ОПМ (принципы согласия, беспристрастности и неприменения силы за исключением случаев самообороны), разработаны стандартные оперативные процедуры деятельности ОПМ, типовые соглашения о статусе сил и статусе миссий в странах пребывания ОПМ и др.

В ООН создан Департамент операций по поддержанию мира, который служит в качестве оперативного подразделения Генерального секретаря для всех операций по поддержанию мира ООН и отвечает за осуществление руководства, управление, планирование и подготовку этих операций.