Основные отличия и преимущества исполнения бюджетов при казначейской системе в сравнении с банковской

Тема: Основные отличия и преимущества исполнения бюджетов при казначейской системе в сравнении с банковской.

Исполнение  бюджета - одна из стадий бюджетного процесса, который предусматривает обеспечение  полного и своевременного поступления  всех предусмотренных по бюджету  доходов и финансирование всех запланированных  бюджетных расходов. Эффективное  и экономное использование бюджетных  ассигнований определяет возможность  осуществления приоритетных положений  бюджетной политики государства  в целом, каждого субъекта РФ и  муниципального образования.

Бюджеты всех уровней бюджетной системы  Российской Федерации исполняются  на основе принципа «единства кассы». Принцип единства кассы предусматривает  зачисление всех поступающих доходов  бюджета, привлечение и погашение  источников финансирования дефицита бюджета  и осуществление всех расходов с  единого счета бюджета, за исключением  операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами  Российской Федерации в соответствии с законодательством РФ.

Казначейская система  исполнения бюджета (тут че-нить обрезать надо))

Создание казначейской системы в России как инструмента  управления исполнением федерального бюджета началось с января 1993 года. Указом Президента РФ от 08.12.1992 года №1556 в принципиальном, а Постановлением Правительства России от 27.08.1993 года №864 в организационном плане был  решен вопрос о создании Федерального казначейства.

Функционирование  вновь создаваемой системы планировалось  начать с передачи ей вопросов финансирования федеральных расходов. В 1993 году предполагалось осуществить формирование руководящего состава территориальных органов. Однако в этом году казначейские органы были созданы только в 17 субъектах  Федерации.

Наиболее успешными  для становления органов Федерального казначейства были 1994-1995 годы. В этот период сформировалась развернутая  периферийная сеть, были отработаны схема  и порядок взаимодействия всех уровней  управления федеральными бюджетными средствами, начато практическое исполнение федерального бюджета системой Федерального казначейства.

Органы казначейства Министерства финансов Российской Федерации, действуя в рамках законодательных, нормативных правовых актов и  в пределах возложенных на них функций, обеспечивают полный и сопоставимый учет доходов и расходов федерального бюджета, регулирование межбюджетных отношений, целевое использование бюджетных средств. Для решения этих вопросов организован определенный порядок документооборота и обмена информацией с различными организациями и учреждениями. Среди них следует перечислить учреждения Центробанка РФ, территориальные органы министерства по налогам и сборам, контрольно - ревизионные управления Министерства финансов, органы защиты правопорядка и обеспечения законности и так далее. При взаимодействии указанных структур решаются следующие задачи:

- обеспечение  достоверности данных по учету  и отчетности исполнения федерального  бюджета;

- распределение  федеральных регулирующих налогов  по различным уровням бюджетов;

- устранение  диспропорции при зачислении  доходов в разные уровни бюджетов, что связано с применением  особых форм расчетов, с учетом  льгот и отсрочек, предоставленных  налогоплательщикам;

- обеспечение  сопоставимости учета и отчетности  различных органов по налогам  и обязательным платежам, зачисляемым  в бюджетную систему;

- использование  оперативной и текущей информации  для глубокой проработки и  прогнозной оценки исполнения  федерального бюджета;

- совместное  решение организационных и методических  вопросов при исполнении бюджета;

- повышение  эффективности контроля за целевым использованием средств федерального бюджета;

- обеспечение  координации действий при организации  и проведении контрольной работы;

- совместное  рассмотрение и решение организационных  и методических вопросов при  осуществлении последующего контроля за целевым использованием средств федерального бюджета;

- реализация  мер, принимаемых по фактам  установленных нарушений бюджетного  законодательства РФ.

Органы федерального казначейства ведут учет по исполнению федерального бюджета. Грамотно поставленный учет - одно из важнейших условий  эффективного управления бюджетными средствами.

Аналитической основой бюджетного учета является бюджетная классификация Российской Федерации, которая по соответствующим  кодам детализирует объекты бюджетного учета, учитываемые на соответствующих  балансовых счетах. Минфином России ежегодно издаются нормативные правовые акты, регулирующие порядок формирования и представления годовой бухгалтерской  отчетности об исполнении бюджета территориальными органами федерального казначейства.

Основным достижением  казначейства считается тот факт, что в конце XX века в России была выбрана правильная концепция исполнения федерального бюджета.

Банковская система  исполнения бюджетов

В конце 80-х годов в связи с  изменением политической и экономической  систем общества и последовавшим  вслед за этим провозглашением независимости  РФ бюджетная система потребовала  реформирования. С выходом экономики  из рамок централизованного планирования стала изменяться банковская система. Образование коммерческих банков и  переориентация функций Центрального банка привели к тому, что был  серьёзно ослаблен банковский учет бюджетных  средств. Как результат, возникали  задержки в перечислении бюджетных  средств, допускалось их нецелевое  использование. Кроме того, существенным недостатком банковского исполнения бюджета стало наращивание инфляционных процессов, так как кредитование дефицита бюджета осуществлялось автоматически  и носило эмиссионный характер.

С момента демократических преобразований началось создание нового бюджетного законодательства, в котором, в частности, нашло отражение разграничение  полномочий федеральных органов  и субъектов Федерации по формированию, утверждению и исполнению соответствующих  бюджетов.

Региональные  и местные финансовые органы практически  устранились от обязательного контроля за целевым использованием средств федерального бюджета. Распоряжения органов федеральной исполнительной власти стали необязательны к исполнению органами исполнительной власти субъектов Федерации. По этой причине ослаб контроль за движением федеральных бюджетных средств. Суммы бюджетного финансирования поступали на счета главных распорядителей, то есть министерств и ведомств, и перераспределялись далее с помощью коммерческих банков. Банковская система многоступенчата, что замедляло скорость прохождения средств. В известной степени Минфин, как главный распорядитель бюджетных ассигнований, был лишен возможности контролировать прохождение и целевое использование этих средств.

Что касается исполнения доходной части  федерального бюджета, то выход налоговых  органов из подчинения Минфину РФ привел к ведомственному разрыву  в передаче информации, необходимой  для оперативного управления процессом  исполнения федерального бюджета. По каналам  Государственной налоговой службы стали проходить главным образом  сведения о начисленных суммах налоговых  платежей, в то же время Минфин России лишился возможности своевременно получать от своих территориальных  органов достоверную информацию о фактически перечисляемых в  доход федерального бюджета суммах, что приводило к задержке реального финансирования.

Приведенная практика организации исполнения бюджетов банками имела следующие существенные недостатки:

1. Учет доходов  бюджетов осуществлялся ЦБ РФ, который только 4 раза в месяц  информировал о суммах поступивших  доходов на счета доходов соответствующих  бюджетов, открытых в системе  ЦБ , а также в коммерческих банках. Один раз в месяц ЦБ представлял отчетность по видам поступивших доходов. Но в этой отчетности отражались лишь важнейшие виды налогов и платежей.

2. Система  аккумуляции и учета доходов  бюджетов была неоперативной,  поскольку между датами сбора,  представления информации и реального  зачисления сумм поступивших  налогов и платежей проходило  несколько дней, а отчетность  в разрезе видов доходов поступала  лишь в конце месяца, следующего  за отчетным.

3. Система  финансирования расходов бюджетов  позволяла учитывать, контролировать  и достоверно информировать лишь  о суммах перечислений с главного  счета расходов бюджета на  счета главных распорядителей. Средств.  Дальнейшие денежные потоки не  просматривались, прохождение средств  через банковскую систему не  контролировалось, соблюдение целевого  характера использования бюджетных  средств не гарантировалось.

4. Понятие  "единства кассы" было неприменимо,  так как существовали множественность  и многоуровневость счетов по учету бюджетных средств.

5. Недоступность  для сбора и изучения информации  о движении средств на лицевые  счета бюджетополучателей и поставщиков  товаров и услуг.

6. Отсутствовал  контроль за объемом принимаемых бюджетополучателями на себя обязательств, которые оплачиваются за счет средств соответствующего бюджета. Это приводило к неконтролируемому росту кредиторской задолженности и, соответственно, к увеличению неплатежей в народном хозяйстве.

7. Удлиненный  путь следования средств до  бюджетополучателя, что вызывало  задержки в осуществлении социально  значимых расходов и рост задолженности  бюджетной сферы перед кредиторами.

8. Существовало  неоправданное, неконтролируемое  и неуправляемое увеличение остатков  средств на счетах бюджетополучателей.

9. Сохранялись  возможности нецелевого, неэффективного  использования средств федерального  бюджета.

Таким образом, в условиях перехода к рыночной экономике  и дефицита бюджетных средств  использование банковской схемы  исполнения бюджета привело к  следующим негативным последствиям:

- наблюдалась  низкая оперативность в зачислении  доходов, а отсутствие единой  методики распределения регулирующих  налогов лишало процесс управления  бюджетными ресурсами оперативности;

- отсутствовала  оперативная информация о полученных  доходах и проведенных расходах. Как следствие, было затруднено  точное определение минимальных  потребностей в заемных средствах;

- в ходе  исполнения бюджета финансировались  лишь два показателя: объемы бюджетных  назначений и суммы фактического  платежа, что исключало возможность  разумного маневра средствами  федерального бюджета;

- усложнился  контроль за целевым использованием бюджетных средств распорядителями кредитов, существовала возможность нецелевого использования и злоупотреблений;

- "пробег" бюджетных средств до конечных  получателей был очень долгим, следствием этого являлся срыв  сроков выплаты заработной платы  и социально значимых выплат, что, в свою очередь, приводило  к росту социальной напряженности;

- сложился  высокий уровень средних остатков  бюджетных средств на счетах  коммерческих банков.

Анализ результатов  исполнения бюджета показывает, что  в начале 90-х годов в России назрела необходимость более  четкой реализации функций, связанных  с пополнением государственной  казны и обеспечением подконтрольности расходования ее ресурсов.

Таким образом, со всей остротой встал вопрос о  создании нового государственного финансового  органа, способного осуществлять исполнение федерального бюджета. Указом Президента РФ от 08 декабря 1992 года № 1556 в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств была создана единая централизованная система органов Федерального казначейства с подчинением ее Министру финансов РФ. Основной целью создания казначейской системы исполнения федерального бюджета является обеспечение устойчивости финансовой системы.

Процесс формирования органов Федерального казначейства шел в условиях острой дискуссии  о целесообразности их создания. Одним  из доводов против создания казначейства являлся следующий "Центр, таким  образом, грубо вмешивается в  дела региона, ущемляя их законные права". В.К. Зайцев в публикации "Федеральное  казначейство воссоздается поэтапно" в ответ на это выдвинул следующий  аргумент: "Организация федерального казначейства не изменяет легитимно установленного распределения объема полномочий в области бюджета между федеральной властью и властью на уровне субъектов Федерации"11 Зайцев В.К. Федеральное казначейство воссоздается поэтапно // Финансы. -1994 г. - № 8. с.17.. В дальнейшем процесс создания казначейства подтвердил, что, реализуя свои функции, федеральное казначейство не вторгалось и не может вторгаться в сферу, лежащую за рамками интересов Федерации. Следует привести в качестве аргумента необходимости создания казначейства и то, что "важным фактором, способствующим выбору именно казначейской системы, было отсутствие в то время должного контроля за движением, использование государственных федеральных бюджетных средств". О том, что это так, свидетельствует факт, что в результате проверок органами казначейства в 1998 году выявлено несвоевременно зачисленных сумм в доход федерального бюджета и на счета бюджетополучателей 4 млрд. 149,1 млн. рублей.

В качестве доводов  против создания казначейства выдвигался даже такой аргумент, что "практика казначейства для нас чужеродна, не имеет корней в российской истории". Однако история говорит об обратном. Разделяет точку зрения о возрождении казначейства М.В. Гумилевская, которая отмечает, что "для России слово "казначейство" не ново, и родилась эта структура не по задумке какого-нибудь мудрого современного политика или экономиста. Казначейство в Росси прошло длинный и сложный путь эволюции" .

Для того, чтобы определить преимущества казначейской системы исполнения бюджета перед банковской, рассмотрим более детально обе модели. При банковской системе исполнения федерального бюджета по доходам основными участниками этого процесса были: налогоплательщики, банки, налоговые органы, Центральный банк и Минфин. Средства налогоплательщиков поступали на счета налоговых органов, открытые в Центральном банке или коммерческих банках. Один раз в пять дней все банки отчитывались перед Центральным банком о суммах поступивших доходов федерального бюджета, обобщенная информация в эти же сроки поступала в Минфин.