Межбюдженные отношения в России и пути их решения

В 2011 году объем межбюджетных трансфертов увеличился по сравнению с 2010 на 247,8 млрд. рублей, или на 47%. Впервые из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ выделено 9 млрд. рублей на стимулирование регионов, имеющих собственную доходную базу. Федеральный бюджет на 2011 год обеспечил создание предпосылок для дальнейшего роста инвестиций в российскую экономику, создание условий для её устойчивого развития и повышения конкурентоспособности. Расходы федерального бюджета в 2011 году в реальном выражении увеличились на 17% (в номинальном - на 26,5%) и составят 17% ВВП, что на 1,6% больше, чем в 2010 году. Наибольший прирост расходов по статье трансферты бюджетам других уровней. Субъекты Российской Федерации получили на 247,8 млрд. рублей больше, чем было выделено в 2010 году. На поддержку экономики израсходовано 172 млрд. рублей. Трансферты государственным внебюджетным фондам, прежде всего, Пенсионному фонд составили 163 млрд. рублей. Серьезным приоритетом является поддержка обороноспособности и безопасности страны. Общий объем средств в 2010 году на эти две составляющие увеличился на 286 млрд. руб., в том числе на оборонный заказ - на 70,8 млрд. руб.

Следует отметить, что межбюджетные трансферты должны стимулировать субъекты Федерации зарабатывать собственные  средства, а не создавать иждивенческие  настроения. Существует практика: чем  ниже темпы роста экономики региона  и наполняемость бюджета, тем  большую поддержку оказывает  федеральный бюджет. Естественно, такое  положение вызывает недовольство со стороны субъектов РФ, наращивающих свой налоговый потенциал, и в  результате получающих меньшие объемы финансовой помощи, что, в свою очередь, сводит практически «на нет» все их усилия. Поэтому в 2010 году при расчете дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов с динамично растущей экономикой за базу принимался не достигнутый ими высокий уровень, а средне-российский показатель роста. В 2011 году Фонд регионального развития увеличился с 2,7 до 4,2 млрд. рублей, возросло и количество субъектов Федерации, получающих из него трансферты с 55 до 69.

Как и в 2010 году, все основные межбюджетные трансферты внесены в состав бюджета. Это позволило субъектам Федерации сформировать бюджеты на 2011 год, зная, какой объем финансовой помощи они получат из федерального. Основные изменения структуры межбюджетных трансфертов в 2009 году представлены в таблице (Таблица 1).

Таблица 1

Основные изменения структуры  межбюджетных трансфертов в 2009году

В заключение отметим: за последние  годы произошли принципиальные изменения  в межбюджетных отношениях, повысились качество и эффективность системы  формирования и распределения межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета. Для дальнейшего совершенствования  финансовой помощи регионам необходимо учитывать следующее:

1) Федеральная финансовая  поддержка бюджетов других уровней  должна формироваться как единая  система, цель которой - создание  стабильных условий функционирования  и развития региональных и  муниципальных финансов, обеспечивающих  максимально эффективное использование  финансовых ресурсов для предоставления  государственных и муниципальных  услуг.

2) В зависимости от  поставленных целей и механизмов  распределения финансовая помощь  должна быть разделена на текущую  и инвестиционную, а также на  «выравнивающую» и «стимулирующую».

3) Финансовая поддержка  должна производиться таким образом,  чтобы расходуемые средства по  одному направлению создавали  синергетический эффект: не только  не нарушали общих задач и  принципов, решаемых по другим  направлениям, но и усиливали  положительный эффект за счет  комплексного характера финансовой  помощи. Для этого необходим мониторинг  системы межбюджетных трансфертов  с целью выявления оптимального  сочетания ее составляющих и  своевременного исключения, несогласованных  между собой механизмов.

4) Необходимо обеспечение  стабильности распределения финансовой  помощи. Бюджетным кодексом предусмотрено  законодательное закрепление разграничения  поступлений в бюджеты разных  уровней от федеральных налогов  и сборов, а также установление  обязанности региональных властей  осуществлять трехгодичное закрепление  за местными бюджетами распределяемых  между ними налогов. В связи  с этим необходимо в течение  этого периода отказаться от внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство.

5) Должны быть определены  цели и задачи каждого элемента  системы межбюджетных трансфертов.  Установление нескольких целей  для одной формы поддержки  может привести к тому, что  ни одна из них не будет  достигнута эффективно.

6) Установление на федеральном  уровне общих принципов и требований  к формам и механизмам выравнивания  бюджетной обеспеченности муниципальных  образований.

7) Распределение финансовой  помощи должно производиться  по единой методике на основе  прозрачных формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и с  использованием объективных критериев  бюджетной обеспеченности регионов  либо по заранее установленным  условиям и процедурам конкурсного  отбора.

8) В расчетах бюджетной  обеспеченности необходима объективная  и прозрачная оценка относительных  различий в расходных потребностях  в расчете на душу населения  или потребителя бюджетных услуг  и фактически поступивших (начисленных)  налоговых доходах. Необходимы  методы сравнения налогового  потенциала различных территорий  с учетом уровня и структуры  развития региональной экономики.

9) Методики и процедуры  распределения финансовой помощи  должны быть установлены федеральными  законами и принимаемыми на  их основе нормативно-правовыми  актами Правительства РФ.

5) Переход на бюджетирование, ориентированное на результат.  Для чего необходимо определить  перечень показателей результативности  и эффективности предоставления  трансфертов, чтобы на основе  мониторинга принимать обоснованные  решения:

- оптимизации используемых  инструментов межбюджетного регулирования;- совершенствования методологии  финансовой поддержки регионов;- установления объемов соответствующего  финансирования;- оценки финансово-экономических последствий от изменения структуры и параметров составляющих всей системы межбюджетной поддержки и каждого направления в частности.

2.2 Централизованные  фонды межбюджетного регулирования

Законодательной базой деятельности всех бюджетных фондов является ежегодно принимаемый закон о федеральном  бюджете. В нем закрепляются доходные источники и величина доходов  для бюджетных фондов, а также  их расходы и целевые задачи. В  федеративном государстве особое место  занимают фонды, обеспечивающие финансовое выравнивание регионов и, в частности, фонды межбюджетного регулирования.

Фонды в российской и мировой  практике, как справедливо отмечается в специальной литературе, весьма многовариантное явление. Существуют фонды государственные и негосударственные, бюджетные и внебюджетные, национальные и международные, федеральные, территориальные, местные, отраслевые, межотраслевые, специальные, благотворительные, паевые, инвестиционные и т. д. В основе деятельности фондов, действующих в настоящее время  в России, заложены самые различные  критерии и их сочетание: по принадлежности (государственные и негосударственные, частные); по территориальному принципу (федеральные, региональные, межрегиональные, местные); по отраслевому принципу (отраслевые и межотраслевые); по месту в федеральной  системе (бюджетные и внебюджетные); по конкретному назначению - под  целевую программу (экологические, дорожные), для конкретной категории  граждан (помощь малоимущим, инвалидам, спортсменам) и т. д. Как известно, бюджетные фонды, в свою очередь, подразделяются на целевые, резервные  и фонды межбюджетного регулирования. Последние представляют собой особый интерес в контексте данного  исследования.

Завершающим элементом механизма  реализации полномочий региональными  и местными органами власти является выравнивание бюджетной обеспеченности и предоставление целевой финансовой помощи из бюджетов более высокого уровня. В соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в  Российской Федерации в среднесрочной  перспективе финансовую помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации  планируется предоставлять через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки  субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

Фонд финансовой поддержки  субъектов Российской Федерации (далее - ФФПР) сохранит свое значение в качестве основного с точки зрения методологии  и формирования исходных данных инструмента  выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации  по текущим расходам. Основные положения  внедренной в 1999-2001 гг. методики распределения  средств ФФПР должны быть закреплены федеральным законом с одновременным  созданием механизмов, обеспечивающих стабильность в распределении этих средств.

Действующий с 2001 г. Фонд компенсаций  используется для предоставления субъектам  Российской Федерации целевой финансовой помощи (субвенций и субсидий) на реализацию федеральных законов, как  правило, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным  категориям населения. При этом обязательства  региональных и местных бюджетов по социальным выплатам и льготам, установленные  федеральными законами, но не обеспеченные средствами Фонда компенсаций, должны быть сокращены с одновременным  расширением прав субъектов Российской Федерации самостоятельно регулировать, в предусмотренных федеральным  законодательством случаях, состав и уровень принимаемых к финансированию расходов в размере не менее выделенной из Фонда компенсаций субвенции (субсидии).

Созданный с 2002 г. Фонд софинансирования социальных расходов (далее - ФССР) используется для стимулирования субъектов Российской Федерации, поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг.

Средства (субсидии) ФССР распределяются на условиях долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально значимых расходов (прежде всего, на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению) при соблюдении субъектом  Российской Федерации определенного  уровня финансирования соответствующих  расходов. С 2003 года данный Фонд используется в качестве финансового механизма  реализации нового принципа финансирования образования (в пределах подушевых  нормативов), а также замены натуральных  льгот адресными пособиями.

Финансовая помощь субъектам  Российской Федерации на поддержку  инвестиций в региональную инфраструктуру будет сосредоточена в рамках Фонда регионального развития.

Поддержка на конкурсной основе бюджетных реформ в регионах - в  рамках Фонда реформирования региональных финансов.

Аналогичные формы могут  использоваться для организации  финансовой поддержки местных бюджетов из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Основная проблема в разделении доходных источников между уровнями бюджетной системы - определение  доходных источников местных бюджетов, требующее уточнения сферы вопросов местного значения и форм и масштабов  делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных  полномочий.

Собственные доходы местных  бюджетов (установленные Налоговым  кодексом поступления по местным  налогам и местным надбавкам  к региональным налогам) должны, в  основном, соответствовать расходам, необходимым для решения вопросов местного значения, по которым все расходные полномочия закреплены за органами местного самоуправления.

Бюджетным кодексом за местными бюджетами также могут быть закреплены минимально гарантированные нормативы  отчислений от федеральных налогов  для решения вопросов местного значения. Частично - для реализации конституционных  гарантий, финансовое обеспечение и  финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправления.

Законами субъектов Российской Федерации за местными бюджетами  могут, а в установленных федеральным  законодательством случаях и  порядке должны закрепляться отчисления от федеральных налогов (в том  числе по подушевому принципу) для  реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправления.

Полная и последовательная реализация принципов бюджетного федерализма  осложнена общей нехваткой бюджетных  средств, обусловленной тяжелыми последствиями  экономического и финансового кризисов.

Совершенствование межбюджетных отношений в РФ

Для исправления недостатков  прежде всего следует совершенствовать нормативно-правовую, в первую очередь  законодательную базу распределения  полномочий и функций между органами власти различных уровней, в том  числе там, где это необходимо, на договорной основе. И с одновременным  закреплением ответственности и  передачей вплоть до местного муниципального уровня финансовых ресурсов (как по источникам, так и по расходам), требуемых  для их осуществления. Тут целесообразны  соответствующие решения, в том  числе законодательные и иные нормативно-правовые акты, как на федеральном, так и на региональном уровнях.