Бюджетный процесс и его организация на уровне муниципального образования

3.1 Общая характеристика проблем бюджетного процесса муниципальных образований

Вопрос  состояния территориальных финансов затрагивает, прежде всего, интересы населения  страны. Финансовой базой, обеспечивающей местным органам власти выполнение возложенных на них функций, являются муниципальные бюджеты. Именно по каналам  этих бюджетов сегодня финансируется  подавляющая часть средств, выделяемых государством на жизнеобеспечение человека.

В бюджетном  процессе муниципальных образований  зачастую невидимые сразу проблемы и нарушения возникают чаще всего  на стадии разработки и исполнения бюджетов, причем ошибки и проблемы на стадии разработки довольно часто  порождают проблемы на стадии исполнения. Обозначим следующие проблемы, которые  исходя из анализа, сделанного в предыдущей главе, имеют место в бюджетном  процессе муниципальных образований.

На стадии разработки и утверждения бюджета:

1) Бюджеты  муниципальных образований зачастую  составляются и утверждаются  без разработки бюджетного послания  главы администрации;

2) Не  разрабатываются долгосрочные и  среднесрочные программы социально-экономического  развития муниципальных образований;

3) При  разработке и принятии бюджета  зачастую не устанавливаются  цель бюджетной политики.

На стадии и исполнения бюджета:

1) По-прежнему  актуальна проблема неисполнения  запланированной структуры бюджета  по доходам, особенно по налоговым  поступлениям;

2) Из  вышеуказанной проблемы вытекает  проблема неисполнения бюджета  по расходам. Данная проблема  становится особенно острой, когда  страдает непосредственно население,  которое остро нуждается в  поддержке бюджетов. Так, например, в 2009 году в г. Бузулук выявлено значительное неисполнение расходов бюджета по социально значимым статьям. Это недопустимо, особенно, когда речь идет о малоимущих и нуждающихся в социальной поддержке людях.

3) Фактически  профицит бюджета зачастую складывается в результате неисполнения расходной части бюджета. Плановая сумма дефицита бюджета составляет определенную сумму к доходам бюджета без учета финансовой помощи в нарушение ст.92 БК РФ. В источниках покрытия дефицита бюджета отражаются остатки субсидий, например, на капитальные вложения по состоянию на начало предыдущего года, которые не возвращены в бюджет субъектов федерации в нарушение п.2 ст.78 БК РФ, учтены в качестве остатка средств на начало очередного финансового года и использованы в предыдущем году на капитальное строительство по объектам в соответствии нормативными актами субъекта федерации.

4) Не всегда достигается цель бюджетной политики, в основном в силу совокупности вышеуказанных причин.⁴

В 2009 году впервые проект бюджета сформирован на три года в форме решения «О бюджете города Бузулук на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», что соответствует действующему БК РФ.

Проект  бюджета города формировался с учетом необходимости перехода к модели среднесрочного бюджетного планирования, позволяющей ставить перспективные  цели и задачи, предусматривая для  их достижения и решения соответствующие  финансовые ресурсы.

Основными концептуальными и характерными структурными особенностями проекта  местного бюджета являются:

- отсутствие  в представленном проекте решения  распределения налоговых и неналоговых  доходов местного бюджета по  видам налогов, сборов и платежей;

- утверждение  в расходах местного бюджета  на 2010 и 2011 годы условно утвержденных расходов в объеме 2,5% и 5% от общего объема расходов соответственно;

- утверждение  общего объема бюджетных ассигнований  на исполнение публичных нормативных  обязательств города.

Как показывают проведенные экспертно-аналитические  мероприятия СКП до настоящего времени  в городе Бузулук не разработаны  критерии и методики определения степени эффективности достижения поставленных целей и задач. Видимо, что неслучайно Федеральным законом от 26.04.2009 г. № 63-фз в БК РФ введено новое понятие «государственное (муниципальное) задание», которое представляет собой документ, устанавливающий требования составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг. Ввиду отсутствия в настоящее время такого документа во внесенном решении бюджетные ассигнования, запланированные по главным распорядителям бюджетных средств, не представляется возможным увязать с теми муниципальными заданиями, которые они обязаны выполнять.

Как отмечено выше, одной из особенностей проекта  решения о бюджете г.Бузулук на 2009 год и на период до 2013 года является отсутствие в нем распределения налоговых и неналоговых доходов местного бюджета по видам налогов, сборов и платежей. В данном случае полная аналогия с федеральным законом о федеральном бюджете и окружным законом об окружном бюджете на 2009 год и на период до 2013 года не вполне обоснованна для местного бюджета. Отсутствие утвержденных решением о бюджете доходов в разрезе конкретных доходных источников приведет к утрате контроля со стороны представительного органа за их исполнением и, как следствие, к невозможности принятия своевременных мер к пополнению доходной части бюджета.

Учитывая, что в условиях перехода к среднесрочному бюджетному планированию, роль прогноза социально-экономического развития, разрабатываемого в соответствии с новой редакцией  ст.173 БК РФ на период не менее трех лет, значительно повышается, Счетно-контрольная  палата г.Бузулук провела анализ макроэкономических показателей развития муниципального образования, прогнозируемых на 2010-2013 г.г.: по сравнению с показателями прогноза социально-экономического развития Оренбургской области на период до 2013 г., в динамике за 2008-2013 годы с учетом статистических данных за отчетный 2008 год и оценки комитета экономики Администрации г.Бузулук по выполнению основных показателей за базовый 2009 год, на предмет соответствия основных направлений прогноза социально-экономического развития территории, утвержденным представительным органом программой социально-экономического развития и муниципальными целевыми программами.

Кроме того, в соответствии со ст.173 БК РФ Администрации  г.Бузулук необходимо утвердить порядок разработки прогноза социально-экономического развития муниципального образования г.Бузулук.

В качестве основного варианта для составления  бюджета г.Бузулук на 2009-2013 годы выбран умеренно оптимистичный вариант, учитывающий более высокие темпы развития экономики. Существенно по сравнению с 2008 годом и прогнозом 2009 года возрастет налоговый потенциал территории и составит по оценке 2009 года 3 349,5 млн.руб. (темп прироста – 22,5%), бюджетный потенциал составит 567 млн.руб. (темп прироста – 27,6%). Индекс потребительских цен по оценке 2009 года снизится на 2,73 процентных пункта и по данным Комитета по экономике составит – 108,9%, что не соответствует действительности, так как индекс-дефлятор оборота розничной торговли составит 109,2%, индекс-дефлятор оборота общественного питания – 118%, индекс-дефлятор по платным услугам – 122,2%. Те же диспропорции наблюдаются при прогнозе на 2010-2013 годы.

В целом  по оценке 2009 года денежные доходы населения составят 7 139,5 млн.руб., денежные расходы и сбережения населения – 8 457,3 млн.руб., превышение доходов над расходами населения – (1 317,7) млн.руб. (15,6% расходов). Данная информация говорит об изыскании «скрытых» доходов населения для покрытия своих расходов, то есть развит «теневой» сектор экономики, а также население имеет доходы, недекларируемые в установленном порядке.

Показатели  прогноза социально-экономического развития г.Бузулук на 2010 год и на период до 2013 года отличаются от показателей социально-экономического развития, представленными в программе, утвержденной Решением Думы г.Бузулук от 17.02.2008 г. № 629. В прогнозе социально-экономического развития г.Бузулук на 2010 год и на период до 2013 года отсутствует взаимосвязь с целевыми программами, реализуемыми на территории г.Бузулук.

При расчете  налоговых и неналоговых доходов  бюджета информация об учете коэффициента собираемости налогов не представлена.

По данным представленных расчетов оценка потерь бюджета от предоставления налоговых льгот в 2010 году по г.Бузулук составит 18 тыс.руб. (по местным налогам). Данная оценка потерь представлена на основании сведений с налоговой инспекции. При этом не учтены суммы предоставленных налоговых льгот в соответствии с Решениями Думы г.Бузулук об установлении местных налогов, так как данные решения приняты после составления проекта бюджета. Для объективной оценки потерь бюджета от предоставления налоговых льгот целесообразно устанавливать местные налоги на очередной финансовый год до начала разработки прогноза социально-экономического развития территории и проекта бюджета. Кроме того, отсутствует информация об оценке потерь бюджета от предоставления налоговых льгот, установленных федеральным и окружным законодательством.

Некоторые виды расходов (коммунальные услуги, расходы  на продукты питания, перевязочные материалы) запланированы с учетом прогнозного  индекса потребительских цен, который  ниже представленного в прогнозе социально-экономического развития.

3.2 Перспективы решения  проблем бюджетного процесса  на муниципальном уровне

Вышеуказанные проблемы необходимо регулярно  выявлять и решать, прежде всего, для  обеспечения достойной жизни  населения в муниципальных образованиях. Для решения указанных в предыдущем параграфе проблем могут быть предложены следующие задачи:

1) Ежегодно работать над стратегией, долгосрочной, среднесрочной и краткосрочной  программой социально-экономического  развития.

2) С целью использования бюджетных  средств в течение финансового года в полном объеме (минимизация остатков средств на счетах по учету средств бюджета) исполнение бюджетного процесса проводить своевременно в соответствии с действующим законодательством.

3) Своевременно предоставлять Отчеты исполнителей целевых программ за очередной финансовый год.

4) Муниципальные гранты предоставлять  на конкурсной основе, на цели  и условия, определенные представительным  органом в соответствии с Решением  Думы муниципального образования.

5) Представлять  Итоги социально-экономического  развития в более полном объеме.

6) Формирование  смет доходов и расходов учреждений  производить в соответствии с  требованиями бюджетного законодательства.

7) Утверждение  ставок местных налогов производить  до начала формирования прогноза  социально-экономического развития  территории и проекта бюджета  на очередной финансовый год  с целью более точных расчетов  сумм налогов и выпадающих  доходов от предоставления налоговых  льгот;

8) В связи  с реформированием бюджетного  процесса и переходе на программно-целевой  метод планирования и исполнения  бюджета целесообразно мероприятия  по решению вопросов местного  значения (в сфере жилищного и  коммунального хозяйства: благоустройство  территории, капитальный ремонт  жилищного фонда, находящегося  в муниципальной собственности,  энергосбережение и др.), мероприятия  в социально-культурной сфере  (образование, культура, здравоохранение,  социальная политика) объединять  и разрабатывать городские целевые  программы либо ведомственные  с указанием отраслевых индикаторов результативности и эффективности программ;

9) Разработать  и утвердить порядок и методику  планирования бюджетных ассигнования  на очередной финансовый год  и плановый период в соответствии  со ст.174.2 БК РФ;

10) Доходную  часть проекта бюджета г.Бузулук формировать исключительно на основе прогноза социально-экономического развития г.Бузулук на среднесрочную перспективу;

11) Активизировать  работу с межрайонной инспекцией  Федеральной налоговой службой  в части формирования налоговых  доходов, предоставления более  информации по объектам или  субъектам поступлений налогов,  недоимке и д.;

12) Привести  в соответствие с действующим  законодательством поступления  и учет доходов от предпринимательской  деятельности;

13) Планирование  бюджетных ассигнований производить  с учетом местных градостроительных  нормативов, разработанных и утвержденных  на основании ст.8 БК РФ;

14) Активизировать  работу по решению вопросов  местного значения, установленных  ст.16 Федерального закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в РФ».

В связи  с переходом к программно-целевому методу бюджетирования исполнительному органу местного самоуправления необходимо дополнить Решение Думы г.Бузулук «О бюджете г.Бузулук на 2010 год» приложением «Перечень муниципальных городских программ», в который включить городские программы, реализуемые исключительно за счет средств местного бюджета, в частности, по реализации приоритетных национальных проектов.