Внебюджетные фонды

Тема. Внебюджетные фонды

В составе финансовой системы страны внебюджетные фонды занимают особое место: будучи самостоятельным звеном государственных и  муниципальных финансов, они выступают экономической фор­мой перераспределения и использования финансовых ре­сурсов, привлекаемых органами государственной власти и органа­ми местного самоуправления для целевого финан­сирования социальных, экономических, экологических и других по­требностей.

То есть внебюджетные фонды государства представляют собой одну из форм организации финансовых ресурсов, находящих­ся в распоряжении центральных или местных органов власти и имеющих строго целевое назначение. Внебюджетные фонды находятся в государственной собствен­ности и не могут быть использованы на другие виды затрат, кроме предусмотренных.

История возникновения внебюджетных государственных фондов связана с развитием специальных видов правитель­ственной деятельности, для которой была нежелательна огласка. Как правило, это были операции временного харак­тера, которые покрывались за короткий срок специальными доходами. Специальные фонды появились задолго до возник­новения единого государственного бюджета. Количество и перечень специальных фондов и счетов не были постоянными: одни открывались, другие аннулировались, поскольку они не утверждались парламентом, правительство могло ис­пользовать такие средства бесконтрольно.

Появление и функционирование внебюджетных фондов в современных условиях свя­зано с двумя обстоятельствами: во-первых, с наличи­ем у государства целевых расходов, подлежащих обя­зательному и полному обеспечению (в т.ч. за счет спец. финансовых источников), а во-вторых, с необходимостью обеспечения большей (чем у бюджета) оперативной самостоятельности внебюджетных фондов, не так жестко регламентиру­емых законодательными органами страны и в меньшей степе­ни, чем бюджет, контролируются со стороны парламента. Эта относительная самостоятельность - одна из важных причин сохранения внебюджетных фондов в странах с разви­той рыночной экономикой: она позволяет, с одной сто­роны, противостоять конъюнктурным колебаниям даже в условиях нестабильной экономики, а с другой - участвовать в финансировании мероприятий, необхо­димых не только государственному, но и частному сектору.

Внебюджетные фонды как институциональные структуры яв­ляются самостоятельными финансовыми, а иногда финансово-кредитными учреждениями: с целью получения дополнительных доходов выступают в качестве крупных инвесторов, прежде всего на рынке ценных бумаг; в ряде случаев выступают в качестве кредитора государственных бюджетов (если государство принужда­ет внебюджетные фонды приобретать государственные ценные бу­маги).

Специфические признаки внебюджетных фондов:

- конкретно обозначенная и законодательно зафиксированная цель, ради которой создается фонд;

- целевое закрепление конкретных ви­дов доходов за соответствующими расходами (вместо обезли­чивания поступлений, характерного для бюджета);

- относительная самостоятельность, обусловливающая, как правило, создание автономной организационной структуры, управляющей фондом.

Внебюджетные фонды создаются двумя путями:

I) выделение из бюджета, определенных, особо значимых расходов с соответствую­щими бюджетными источниками финансирования;

2) формирова­ние фондов с собственными источниками доходов.

Материальным источником внебюджетных фондов является национальный доход.

Главными методами мобилизации национального дохода в процессе перераспределения при формировании фондов являются:

- специальные налоги и сборы, которые носят обязательный характер;

- средства из бюджета и займы;

- прочие.

По своему назначению внебюджетные фонды довольно разнообразны, они могут создаваться под конкретные цели и про­граммы и функционировать как на федеральном и региональном, так и муниципальном уровне. Классификация внебюджетных фондов осуществляется по разным признакам: цели назначению, уровням управления, срокам действия и т.д.

1. В зависимости от целей создания внебюджетные фонды подразделяются экономические, социальные, научно-технические, внешнеэкономические, экологические, культурно-просветительские и пр. Более подробная классификация внебюджетных фондов может быть представлена в виде последующего их подразделения по конкретным функциональным, отраслевым и прочим признакам. Например, группа экономических фондов включает следующие фонды инвестиционные, валютные, дорожные и другие, социальные фонды охватывают фонды социального страхования, медицинского страхования, пенсионного обеспечения, социальной поддержки населения и прочие.

2. В зависимости от предполагаемого периода функционирования
программы или условно намеченного времени для осуществления конкретных целей фонды могут быть бессрочного, долгосрочного или краткосрочного действия. Примером фонда бессрочного действия является экологический долгосрочного действия              фонд регионального развития, краткосрочного - фонд помощи беженцам. Однако деление это весьма условно.

3. По охвату проблем внебюджетные фонды могут быть общего характера (фонд регионального развития) и более конкретного характера (например, фонд развития автомагистралей в республике, крае или области).

В финансовой системе бывшего СССР внебюджетных фондов как самостоятельного звена государственных финансов не было. Формировавшийся в советских условиях фонд государственного социального страхования с 1938 года в качестве составного звена входил в гос. бюджет СССР, в рамках которого утверждался и исполнялся. И лишь начавшиеся демократические преобразования в российском обществе, переход к рыночным реформам привели к появлению принципиально нового по сравнению с прежней структурой финансовых отношений звена финансовой системы - внебюджетных фондов. Их создание в начале 90-х гг. было продиктовано многими причинами, имеющими постоянный, долговременный, так и преходящий характер.             

Основным для России из числа преходящих факторов, обусловленных трудностями переходного периода является ограниченность бюджетных ресурсов в кризисной для страны ситуации, предопределившая необходимость перехода от бюджетных к страховым и другим рыночным методам формирования финансовых ресурсов, используемых на финансирование целевых потребностей, ради удовлетворения которых создаются внебюджетные фонды.

С момента своего создания ведущую роль заняли социальные внебюджетные фонды. При их возникновении ставилась задача «раз­грузить» бюджет от существенной доли социальных расходов, кото­рые в рамках бюджета финансировались с большим напряжением.

Одновременно с социальными фондами стали создаваться мно­гочисленные иные внебюджетные фонды. Только на федеральном уровне в 1993 г. действовало более двух десятков внебюджетных фондов, в которых были сконцентрированы огромные средства, почти равные федеральному бюджету.

Практика функционирования внебюджетных фондов свидетельст­вовала о наличии многих проблем:

• денежные средства не всегда находят свое применение, оста­ются неиспользованными; значительные суммы направляют­ся на расходы, связанные с функционированием аппарата управления фондами (строительство офисов, организация их работы и т. д.);

• несовершенна законодательная база фондов;

• постоянно изменяются источники формирования фондов и направления использования денежных средств.

Возникновение института внебюджетных фондов не получило однозначной оценки, не случайно уже в законе о бюджете на 1995 г. ряд внебюджетных фондов был консолидирован в бюджет в виде целевых бюджетных фондов.

В настоящее время состав бюджетов государственных внебюджетных фондов определен 144 статьей Бюджетного кодекса РФ: в состав бюджетов государственных внебюджетных фондов входят бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

Бюджетами государственных внебюджетных фондов Российской Федерации являются:

1) бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации;

2) бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации;

3) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.