Юридические лица публичного права: понятие и виды

ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА: ПОНЯТИЕ И ВИДЫ

О.Ю. УСКОВ

В современной юридической литературе практически отсутствуют всесторонние разработки понятия юридического лица публичного права. Тем не менее оно употребляется некоторыми исследователями, причем зачастую в самых различных значениях. Иногда это понятие, лишенное на данный момент определенного содержания, используется как лишний аргумент в научной дискуссии.

В связи с этим имеется очевидная потребность в уяснении сущности понятия юридического лица публичного права. При этом изначально возникает вопрос о том, предметом какой из юридических наук должна стать задача его разработки: науки гражданского (частного) права, какой-либо из публично-правовых научных дисциплин либо оно является общей категорией, принадлежащей теории права?

При ответе на этот вопрос следует учитывать, что в отечественной юридической науке советского периода последовательно отрицалось наличие какой бы то ни было необходимости в разделении юридических лиц на публичные и частные (или юридические лица частного и публичного права). В частности, профессор А.В. Венедиктов, предпринявший подробный анализ зарубежной юридической литературы по данной проблеме, пришел к выводу о том, что понятие юридического лица имеет теоретическую и практическую ценность только как гражданско-правовое понятие и что если и существует какая-либо специфика в деятельности организаций публичного права, то она имеет отношение только к нормам публичного (административного), но не гражданского (частного) права <1>. Впоследствии подобный подход был воспринят большинством авторов, так или иначе исследующих проблему правоспособности юридических лиц в отечественной юридической науке <2>. Объяснить это следует прежде всего тем, что у классиков советской юридической науки в условиях монополии государственной формы собственности на средства производства не было самого материала для теоретического анализа отличий публичных и частных юридических лиц и, как следствие, отсутствовала какая бы то ни было практическая потребность в таком анализе.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Венедиктов А.В. Органы управления государственной социалистической собственностью // Советское государство и право. 1940. N 5-6. С. 46 - 51; Он же. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 644 - 655.

<2> См., например: Братусь С.Н. Юридические лица в советском праве (понятие, виды, государственные юридические лица). М., 1947. С. 62 - 64; Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо // Избранные произведения по акционерному и торговому праву. М., 2004. С. 46 - 47.

В современных условиях можно высказать предварительное предположение о том, что правовая природа публичного юридического лица должна учитываться при осуществлении как частноправового, так и публично-правового регулирования. Так, в силу п. 2 ст. 124 ГК РФ к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Следовательно, понятие юридического лица для науки публичного права представляет интерес в плане его сущности и структуры. Для науки гражданского права данное понятие актуально для уяснения особенностей участия этих субъектов в гражданском обороте.

Вместе с тем последовательное отрицание существования отличий между публичными и частными юридическими лицами в советской юридической науке привело к такой ситуации, при которой, по справедливому замечанию Е.А. Суханова, "у нас никто не знает как следует, что такое юридические лица публичного права, на каких началах они могут и должны участвовать в обороте, какое такое у них право на имущество, если они не являются собственниками" <3>.

--------------------------------

<3> Цит. по: Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учеб. пособие. М., 2003. С. 278.

Одним из первых, кто предпринял монографическое исследование этой проблемы в современных условиях, стал В.Е. Чиркин. Он пришел к выводу, что сама категория юридического лица не есть нечто исключительно присущее частному праву и что существуют юридические лица публичного права, к которым, помимо публично-правовых образований и их органов, осуществляющих публичную власть, относятся практически все иные некоммерческие организации, действующие в целях общего блага путем сотрудничества с публичной властью или давления на нее (начиная от политических партий и заканчивая органами общественной самодеятельности). По его мнению, к юридическим лицам относится любое образование, так или иначе связанное с публичной властью (необязательно осуществляющее публично-властные полномочия) и действующее для достижения не личных интересов, а общего блага <4>.

--------------------------------

<4> См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 76 - 94. Подобные взгляды высказаны автором и в других его публикациях: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5; Он же. Еще раз о юридическом лице публичного права // Журнал российского права. 2006. N 5; Он же. Необходимо ли понятие юридического лица публичного права? // Государство и право. 2006. N 5; Он же. Юридическое лицо в частном и публичном праве // Законодательство и экономика. 2006. N 5.

Поверхностность подобных взглядов очевидна хотя бы потому, что "действовать в целях общего блага путем сотрудничества с публичной властью" может практически любое лицо, необязательно юридическое. Поэтому остается только догадываться, что помешало автору сконструировать категорию физических лиц публичного права. Иными словами, предложенное понятие юридического лица публичного права в действительности лишено собственного содержания и нисколько не приближает к уяснению его сущности, а является лишь классическим случаем приумножения понятий без какой-либо необходимости, что, впрочем, весьма характерно для современной юриспруденции. Это признает и сам В.Е. Чиркин, заявляя, что предлагаемое им понятие ведет к единственно возможному выводу: "Практически у любого юридического лица могут быть и частноправовые, и публично-правовые элементы (последние хотя бы с точки зрения роли в обществе). Иногда такие элементы мизерны, почти незаметны, но в некоторых случаях их сочетание ведет к появлению некоторых элементов смешанного юридического лица. При этом, однако, какое-то качество всегда доминирует" <5>.

--------------------------------

<5> Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 65.

Кроме того, совершенно непонятно, в чем заключается практическая потребность выделения некоммерческих организаций в особенную категорию публичных юридических лиц, если ни законодатель, ни судебная практика и без того не испытывают особых затруднений в уяснении особенностей их правового режима. Создается впечатление, что предназначение подобной позиции заключается лишь в обосновании самостоятельной юридической личности у органов государственной власти и органов местного самоуправления, участие которых в гражданском обороте действительно влечет за собой возникновение самых разнообразных, зачастую курьезных проблем <6>.

--------------------------------

<6> В нескольких ранее опубликованных работах автором настоящей статьи была предпринята попытка доказать суждение о том, что органы публично-правовых образований не являются юридическими лицами, а лишь осуществляют права и исполняют обязанности от их имени, подобно органам юридического лица. Как следует из монографии В.Е. Чиркина, именно это суждение приводит его к выводу о необходимости причисления государственных органов и органов местного самоуправления к юридическим лицам публичного права (см.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 56 - 57).

Имеет ли в действительности в современных условиях право на существование понятие публичного юридического лица? По нашему мнению, этот вопрос должен быть удостоен положительного ответа, искать который необходимо, учитывая следующее.

Несмотря на то что имущественная обособленность, согласно наиболее распространенному мнению, является лишь одним из признаков юридического лица, мы полностью разделяем мнение тех авторов, которые рассматривают юридическое лицо как инструмент или средство обособления (отграничения) имущества <7>. Это обособление может преследовать различные цели: либо ограничение ответственности учредителей (участников) юридического лица (для коммерческих организаций), либо предназначение этого имущества для определенных целей (для некоммерческих организаций).

--------------------------------

<7> См.: Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / Под общ. ред. В.А. Белова. М., 2009. С. 264, 265 (автор главы - Ю.А. Тарасенко).

Отсюда возникает вопрос: какие цели может преследовать применение конструкции юридического лица к органам публично-правовых образований? Если эти цели заключаются в ограничении ответственности по их обязательствам, следует четко об этом заявить и не указывать в ст. 8 Конституции РФ о равном признании и защите всех форм собственности, а в ст. 126 ГК РФ о том, что публично-правовые образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им имуществом, поскольку при признании самостоятельной правосубъектности за государственными органами в конечном итоге все государственное имущество будет распределено между теми или иными органами государства. Если же имущество государственных органов и органов местного самоуправления обособляется для достижения иных целей, то почему у этих органов существуют цели, отличные от самого государства или муниципального образования?

Переходя к вопросу о том, как должно конструироваться понятие юридического лица публичного права, необходимо, на наш взгляд, учитывать следующие моменты. Во-первых, понятие юридического лица публичного права предполагает, что им охватывается, прежде всего, то, что имеет все признаки обыкновенного юридического лица, т.е. юридического лица частного права, поскольку очевидно, что понятие юридического лица и понятие юридического лица публичного права соотносятся как род и вид. Во-вторых, помимо признаков обыкновенного юридического лица, юридическое лицо публичного права должно обладать еще и дополнительными признаками, как раз и позволяющими относить его в особую разновидность юридических лиц.

Представляется, что таким дополнительным признаком, позволяющим отнести с гражданско-правовой точки зрения правосубъектные организации к юридическим лицам публичного права, будет наличие у них публично-властных полномочий.

В связи с этим юридическими лицами публичного права являются публично-правовые образования, т.е. сама Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, на что недвусмысленно указывает ст. 124 ГК РФ. Казалось бы, отнесение публично-правовых образований к юридическим лицам публичного права не должно вызывать возражений, поскольку это одна из немногих разновидностей субъектов гражданского права, в публично-правовой природе которых сомневаться не приходится. В некоторых случаях, однако, положения ст. 124 ГК РФ истолковываются совершенно неожиданным образом в том смысле, что к публично-правовым образованиям применяются лишь положения о юридических лицах, но сами они таковыми не являются, поскольку занимают положение неких неизвестных науке "особых субъектов гражданского права" или "особых участников гражданского оборота" <8>. Несостоятельность подобного аргумента объясняется тем, что никакой "третьей разновидности" субъектов гражданского права, кроме физических и юридических лиц, существовать не может, а потому, подводя публично-правовые образования под действие норм, относящихся к юридическим лицам, законодатель тем самым приравнивает их к юридическим лицам, хотя и признает, что сама природа данных субъектов не позволяет в полной мере распространить на них все нормы о юридических лицах. Из этого с большей логической последовательностью следует вывод о том, что публично-правовые образования являются особой разновидностью юридических лиц, т.е. юридическими лицами публичного права, а не разновидностью субъектов гражданского права наряду с физическими и юридическими лицами. Как писал еще Г. Еллинек, если государство - субъект права и если оно не физическое лицо, то оно может быть только юридическим лицом (корпорацией), хотя и обладающим рядом особенностей по отношению к обыкновенным юридическим лицам <9>.

<8> Гражданское право: Учебник / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. М., 1996. С. 154; Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. 2-е изд. Т. I. М., 2002. С. 282 - 283.

<9> См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004. С. 177 - 185, 192 - 193.

В то же время публично-властные полномочия могут осуществлять и другие организации, обладающие гражданской правосубъектностью, что сближает данные организации с органами публично-правовых образований, посредством которых они функционируют <10>, но самостоятельная правосубъектность этих организаций не позволяет причислять их к органам единого публично-правового образования. Государство здесь в определенных целях ограничивает свои властные полномочия, наделяя ими самостоятельные организации. При этом может быть использовано несколько способов подобного наделения: во-первых, публично-правовое образование может стать единоличным учредителем подобной организации и в акте о ее учреждении наделить организацию публично-властными полномочиями; во-вторых, оно может наделить публично-властными полномочиями объединение, создаваемое субъектами частного права. В первом случае речь будет идти о публично-правовых учреждениях, во втором - о публично-правовых корпорациях.

--------------------------------

<10> В этом заключается рациональное зерно направления, обосновывающего правосубъектность органов государственной власти и органов местного самоуправления через понятие юридического лица публичного права, поскольку, как известно, публичную власть осуществляют прежде всего сами публично-правовые образования через свои органы. Однако в этом же заключается и ошибочность указанного направления, поскольку если публичная власть принадлежит самому публично-правовому образованию и лишь осуществляется его органами, то тем более органам публично-правового образования не может принадлежать и самостоятельная гражданская правосубъектность наряду с гражданской правосубъектностью самого публично-правового образования.

К числу публично-правовых учреждений (как разновидности юридических лиц публичного права) следует, например, отнести такие организации, как Центральный банк РФ, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, и др. Все указанные организации объединяет то, что, во-первых, они хотя и создаются государством, но не входят в систему органов исполнительной, а тем более законодательной или судебной власти и, как следствие, на них не распространяется принцип единства кассы, т.е. они имущественно обособлены от создавшего их публично-правового образования.

Так, например, хотя имущество Банка России и является федеральной собственностью, но он самостоятельно осуществляет владение, пользование и распоряжение этим имуществом, имеет собственные доходы, используя это имущество и доходы на те цели, ради достижения которых он создан (ст. 2 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). При этом Банк России осуществляет такие публично-властные полномочия, как установление правил осуществления расчетов в Российской Федерации и правил проведения банковских операций; государственная регистрация кредитных организаций, выдача им лицензий на осуществление банковских операций, приостановление и отзыв лицензий; банковский надзор; регистрация эмиссии ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами; организация и осуществление валютного регулирования и контроля и т.д. (ст. 4 указанного Федерального закона).