Пути и механизмы государственного регулирования рынка ценных бумаг

Процесс регулирования на рынке ценных бумаг  включает в себя:

• создание нормативной базы функционирования рынка — разработку законов, постановлений, инструкций, правил, методических положений и других нормативных актов, которые ставят функционирование рынка на общепризнанную и всеми соблюдаемую основу;
• отбор профессиональных участников рынка, соответствующих определенным требованиям по знаниям, опыту и капиталу;
• контроль за выполнением всеми участниками рынка норм и правил функционирования рынка;
• систему санкций за отклонение от норм и правил, установленных на рынке.

Принципы  регулирования российского рынка  ценных бумаг зависят от существующих в стране политических и экономических  условий и при этом отражают проверенную  временем историческую практику мирового рынка ценных бумаг. Основными принципами регулирования являются [19, с. 87]:

• разделение подходов в регулировании отношений между эмитентом и инвестором, с одной стороны, и участниками рынка — с другой. В первом случае регулируются отношения между владельцем прав по ценной бумаге и лицом, по ней обязанным, во втором — отношения, которые возникают в момент заключения и исполнения сделки между эмитентом и профессиональным участником, инвестором и профессиональным участником или между профессиональными участниками;
• выделение из всех видов ценных бумаг так называемых инвестиционных — выпускаемых массово, сериями, рынок которых может быть быстро организован. Именно такие бумаги нуждаются в тщательном регулировании, поскольку оперируя подобными инструментами, злоумышленники могут нанести большой ущерб участникам рынка;
• максимально широкое использование процедур раскрытия информации обо всех участниках рынка — эмитентах, крупных инвесторах и профессиональных участниках;
• обеспечение конкуренции как механизма объективного повышения качества услуг и снижения их стоимости. Все субъекты регулирования имеют равные права перед регулирующими органами;
• разделение полномочий между регулирующими органами. Нормотворчество и нормоприменение не могут совмещаться в одном лице;
• обеспечение гласности нормотворчества, широкое публичное обсуждение путей решения проблем рынка;
• соблюдение принципа преемственности российской системы регулирования рынка ценных бумаг, имеющей определенную историю и традиции;
• оптимальное распределение функций регулирования рынка ценных бумаг между государственными и негосударственными органами управления — коммерческими и общественными организациями.
• Роль государства в регулировании рынка ценных бумаг сводится к следующему:
• идеологическая и законодательная функция (концепция развития рынка, программа ее реализации, управление программой, законодательные акты для запуска и развития рынка);
• концентрация ресурсов (государственных и частных) на цели строительства и в первую очередь на опережающее создание инфраструктуры;
• установление “правил игры” (требований к участникам операционных учетных стандартов);
• контроль за финансовой устойчивостью и безопасностью рынка (регистрация и контроль за входом на рынок, регистрация ценных бумаг, надзор за финансовым состоянием инвестиционных институтов, принятие мер по их оздоровлению, контроль за соблюдением правовых и этических норм, применение санкций);
• создание системы информации о состоянии рынка ценных бумаг, ее открытость для инвесторов;
• формирование системы защиты инвесторов от потерь (государственные или смешанные схемы страхования инвестиций);
• предотвращение негативного воздействия на фондовый рынок других видов государственного регулирования (монетарного, валютного, фискального, налогового);
• предупреждение чрезмерного развития рынка государственных ценных бумаг (отвлекающего часть денежного предложения инвестиционных ресурсов на покрытие непроизводительных расходов государства).

Большинство этих задач в настоящее время  еще не нашло своего решения либо находятся в стадии проработки. Государство  выступает также [18, с. 112]:

• крупнейшим эмитентом (финансирование государственного долга) и инвестором (государственная собственность в ценных бумагах предприятий и банков, централизованные капитальные вложения через инвестиции в ценные бумаги);
• макроэкономическим регулятором, используя инструменты рынка ценных бумаг в операциях на открытом рынке для проведения своей денежной политики;
• крупнейшим дилером на рынке государственных ценных бумаг.

2.2 Органы контроля и надзора

Структура государственных органов, регулирующих рынок ценных бумаг на федеральном  уровне, достаточно сложна. Подобную сложность  обусловливают [33, с. 126]:

• смешанная (банковская и небанковская) модель рынка, в результате в качестве регулирующих инстанций выступают Центральный банк РФ и небанковские государственные органы;
• масштабная приватизация, в ходе которой значительная часть государственных предприятий превратилась в акционерные общества, возникли инвестиционные фонды, произошло в огромных масштабах первичное размещение акций приватизированных предприятий. Все это привело к активному вмешательству в регулирование рынка приватизационного агентства (Мингосимущества России);
• неустойчивость и конкуренция российских атастных структур.

К основным государственным органам, регулирующим рынок ценных бумаг в России на федеральном уровне, относятся Главное  правовое управление и Контрольное  управление Администрации Президента РФ. Первое непосредственно участвует  в работе Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг; второе осуществляет специальный мониторинг выполнения указов и распоряжений Президента РФ, связанных с приватизацией и  рынком ценных бумаг.

Правительство РФ. Правительство РФ осуществляет общее руководство развитием  рынка ценных бумаг через федеральные  органы исполнительной власти, ведет  законопроектную деятельность, осуществляя  подготовку проектов указов и распоряжений Президента РФ, а также федеральных  законов в области ценных бумаг, назначает и контролирует работу головных исполнителей по подготовке нормативных актов (Мингосимущество, Минфин, Минэкономики России и т.д.). Порядок указанной работы утвержден постановлением Правительства РФ “Об утверждении временного Положения о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации” от 19 июня 1994 г. № 733.

Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР РФ) [27, с. 81].

Постановлением  Правительства РФ от 30.06.2004 N 317 утверждено Положение о Федеральной службе по финансовым рынкам, в котором  определены ее основные функции и  полномочия.

В Постановлении  Правительства РФ от 09.04.2004 N 206 отражены вопросы ФСФР РФ. Так, ей переданы территориальные  органы упраздняемой Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. На ФСФР РФ возложены  функции по руководству и обеспечению  работы Комиссии по товарным биржам. Утверждена структура и предельная численность  работников центрального аппарата ФСФР РФ в количестве 301 единицы (без персонала  по охране и обслуживанию зданий) и  предельная численность работников ее территориальных органов в  количестве 800 единиц (без персонала  по охране и обслуживанию зданий).

ФСФР  РФ осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования рынка  ценных бумаг, осуществляет руководство  региональными отделениями ФСФР РФ.

ФСФР  РФ утверждает стандарты эмиссии  ценных бумаг, проспектов ценных бумаг  эмитентов и порядок государственной  регистрации выпуска (дополнительного  выпуска) эмиссионных ценных бумаг, государственной регистрации отчетов  об итогах выпуска эмиссионных ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг.

В рамках данного направления ФСФР РФ разрабатывает  и утверждает единые требования к  правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами, а также устанавливает обязательные требования к порядку ведения  реестра.

Пунктом 4 ст. 42 Федерального закона от 22.04.1996 г. № 39-ФЗ РФ “О рынке ценных бумаг” к  компетенции ФСФР РФ отнесено установление обязательных требований к операциям  с ценными бумагами, нормы допуска  ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, котированию и листингу, расчетно-депозитарной деятельности. При этом правила ведения учета  и составления отчетности эмитентами и профессиональными участниками  рынка ценных бумаг должны устанавливаться  совместно с Министерством финансов РФ. Совместным Постановлением ФКЦБ РФ N 32 и Минфина РФ N 108н от 11 декабря  2001 г. утвержден Порядок ведения внутреннего учета сделок, включая срочные сделки, и операций с ценными бумагами профессиональными участниками рынка ценных бумаг, осуществляющими брокерскую, дилерскую деятельность и деятельность по управлению ценными бумагами.

На основании  п. п. 6 - 8, 18 ст. 42 ФЗ “О рынке ценных бумаг” ФСФР РФ [2, с. 25]:

- осуществляет  лицензирование различных видов  профессиональной деятельности  на рынке ценных бумаг, а  также приостанавливает или аннулирует  указанные лицензии в случае  нарушения требований законодательства  РФ о ценных бумагах; 

- выдает  генеральные лицензии на осуществление  деятельности по лицензированию  деятельности профессиональных  участников рынка ценных бумаг,  а также приостанавливает или  аннулирует указанные лицензии;

- устанавливает  порядок, осуществляет лицензирование  и ведет реестр саморегулируемых  организаций профессиональных участников  рынка ценных бумаг и аннулирует  указанные лицензии при нарушении  требований законодательства РФ  о ценных бумагах, а также  стандартов и требований, утвержденных  федеральным органом исполнительной  власти по рынку ценных бумаг; 

- ведет  реестр выданных, приостановленных  и аннулированных лицензий.

К компетенции  ФСФР РФ также относится определение  стандартов деятельности инвестиционных, негосударственных пенсионных, страховых  фондов и их управляющих компаний, а также страховых компаний на рынке ценных бумаг.

В целях  осуществления контроля за соблюдением  эмитентами условий и обязательств, предусмотренных в них, установлены  стандарты эмиссии ценных бумаг, проспектов ценных бумаг эмитентов, в том числе иностранных эмитентов, осуществляющих эмиссию ценных бумаг  на территории РФ. К компетенции  ФСФР РФ относится определение порядка  государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных  ценных бумаг, государственной регистрации  отчетов об итогах выпуска (дополнительного  выпуска) эмиссионных ценных бумаг  и регистрации проспектов ценных бумаг. К нормативным актам, изданным еще ФКЦБ РФ, в рамках указанной  выше функции, относятся Стандарты  эмиссии ценных бумаг и регистрации  проспектов ценных бумаг (утв. Постановлением ФКЦБ РФ от 18 июня 2003 г. N 03-30/пс). Новые Стандарты утверждены Приказом ФСФР РФ от 16.03.2005 N 05-4/пз-н.

ФСФР  РФ осуществляет контроль за соблюдением  утвержденных ею стандартов и требований эмитентами, профессиональными участниками  рынка ценных бумаг, саморегулируемыми  организациями профессиональных участников рынка ценных бумаг. На нее возложены  функции надзора за соответствием  объема выпуска эмиссионных ценных бумаг их количеству в обращении (п. п. 10, 21).

ФСФР  РФ устанавливает и определяет порядок  допуска к первичному размещению и обращению вне территории РФ ценных бумаг, выпущенных эмитентами, зарегистрированными в РФ. По этому  поводу было принято Постановление  ФКЦБ РФ от 1 апреля 2003 г. N 03-17/пс "О размещении и обращении эмиссионных ценных бумаг российских эмитентов за пределами РФ".

ФСФР  РФ утверждает квалификационные требования, предъявляемые к руководителям  и сотрудникам (работникам) профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляет их аттестацию. Приказом ФСФР РФ от 20.04.2005 N 05-17/пз-н утверждено Положение о  специалистах финансового рынка. На основании п. 10 ст. 44 Закона ФСФР РФ вправе аннулировать квалификационные аттестаты  физических лиц в случае неоднократного или грубого нарушения ими  законодательства РФ о ценных бумагах.

Согласно  п. 3 ст. 61 ГК РФ требование о ликвидации общества в связи с нарушением законов и иных правовых актов  может быть предъявлено в суд  государственным органом или  органом местного самоуправления, которому такое право предоставлено законом. Соответствующим правом наделены органы прокуратуры (ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре РФ"); налоговые  органы (ст. 31 Налогового кодекса РФ); Центральный банк России - в отношении  банков и иных кредитных организаций (ст. ст. 19, 23.1 Закона о банках и банковской деятельности). Настоящий Закон наделил  правом на предъявление исков о ликвидации юридических лиц ФСФР РФ и ее региональные органы - при выявлении фактов грубого  нарушения законодательства о рынке  ценных бумаг (п. 20).

Министерство  финансов РФ (Минфин России). Министерство финансов выступает на рынке ценных бумаг в качестве [14, с. 40]:

• представителя эмитента государства, выполняющего все функции по выпуску государственных ценных бумаг на федеральном уровне;
• государственного органа регулирования рынка.

В качестве эмитент государства Министерство финансов России разрабатывает цели и условия выпуска ценных бумаг, заключает договоры на первичное  их размещение, оказывает организационно-техническое  содействие в создании первичного и ликвидного вторичного рынков государственных долговых обязательств, создает систему льгот, обеспечивающих спрос на них. определяет цены первичного размещения и т.п.

Будучи  государственным органом регулирования  рынка, Минфин РФ:

• устанавливает правила совершения операций на рынке, учета и отчетности по сделкам с фондовыми инструментами (на практике для всех участников, за исключением банков, депозитариев, регистраторов, из сферы регулирования Минфина выведен также оборот валютных ценностей);
• аттестует специалистов на право ведения операций с ценными бумагами (за исключением персонала банков), контролирует использование квалификационных аттестатов, применяет санкции;
• регистрирует выпуски ценных бумаг (за исключением ценных бумаг банков и акций чековых инвестиционных фондов);
• регулирует совместно с Банком России выпуск и обращение государственных ценных бумаг;
• ведет Единый государственный реестр зарегистрированных в РФ ценных бумаг (за исключением акций банков и чековых инвестиционных фондов) и обеспечивает его публикацию;
• контролирует приобретение крупных пакетов акций. Кроме того, Минфин РФ:
• лицензирует производство и ввоз на территорию РФ бланков ценных бумаг;
• ведет государственный реестр акционерных обществ;
• ведет реестр инвестиционных институтов;
• осуществляет подготовку специалистов по ценным бумагам через подведомственную систему финансовых колледжей.