Оценка эффективности государственных управленческих решений

1. Социальная эффективность администрации заключается в уменьшении  на  макроуровне  политической  неопределенности,  формулировке  четких  правил  игры  и контроле за их исполнением.
2. Социальная эффективность тем выше, чем больше вложения общества в повышение способности государства «эффективно проводить и пропагандировать коллективные мероприятия»(5).
3. Ключевым способом повышения потенциала государства и, соответственно, социальной эффективности как результата использования этого потенциала является создание эффективной системы норм и правил, проясняющих социальные   взаимодействия  и ограничивающих риски разного рода(6).

     Сложившиеся в современной исследовательской литературе подходы к оценке социальной эффективности обоснованно строятся на разведении категорий общей, специальной и конкретной социальной эффективности:

1. Общая социальная эффективность управления характеризует результаты  и  последствия функционирования управленческой системы. Применительно к системе государственного управления этот конструкт характеризует вклад системы государственного управления в качественное развитие общества как объекта управления.
2. Специальная социальная эффективность является инструментом оценки качества организации субъекта управления с точки зрения его содержательных и структурно-функциональных характеристик (содержание и смысл деятельности; структура, функции, технологии функционирования   и   т.  п.); применительно к системе государственного управления этот показатель призван характеризовать качество функционирования аппарата государственного управления.
3. Конкретная социальная эффективность соотносится с детальными особенностями организации  процесса  управления  (в  случае  государственного управления с конкретными элементами и особенностями функционирования системы государственной машины)(7).

     Следует заметить, что в таком подходе к оценке эффективности существенной сложностью выступает конвенциональный характер критериев - отсутствие общепринятых и однозначных оснований. 

    Исторически в оценке эффективности государственного управления доминировал критерий экономической эффективности, что существенным образом отразилось на существующей системе оценки эффективности государственного управления в  Российской Федерации сложившейся в рамках определенными основными направлениями административной реформы, проводящейся в стране с 2003 года. Следует заметить, что на эту систему повлияли как конкретные установки, связанные с параллельной бюджетной реформой,   реформой государственной службы и реформой местного самоуправления,  так и общие идеологические установки, определяющие общий характер реформирования различных направлений деятельности государства. При доминировании идеологии «экономического подхода» к государственному управлению («новый государственный менеджмент», «качество государственного  производства  услуг», «экономия  ресурсов»)  система  оценки  эффективности формировалась под влиянием также идеологии рационального управления (принцип бюрократии), патернализма, «реактивного государства» и др.  Система оценки эффективности получилась неоднородной, с ярко выраженной узостью «экономизма» применительно к государственному управлению. С этим связан и слабый интерес именно к социальной эффективности государственного управления. Однако положительным шагом было стремление перенести идею эффективного государственного управления в плоскость выработки национальной модели оценивания и ее внедрения в практику государственного управления. 

1.2. Нормативно-правовая база системы оценки эффективности государственного управления в РФ

     В предыдущие годы оценка эффективности государственного управления осуществлялась на основе введения в ходе бюджетной реформы системы бюджетирования, ориентированного на результат, БОР (Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 года). В рамках этой системы сформировался механизм оценки эффективности, связанный с подготовкой докладов о результатах и основных  направлениях  деятельности  исполнительных  органов  государственной  власти (ДРОНД). В 2007 году Указом Президента РФ от 28 июня были определены система и перечень показателей для оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ. 9 февраля и 28 марта 2008 года Правительство Российской Федерации  внесло  изменения  в  Концепцию  административной  реформы  и  отодвинуло  срок  ее реализации с 2008-го на 2010 год. При этом в центре внимания находились вопросы повышения  эффективности  деятельности  органов  исполнительной  власти.  Существенными изменениями в этом подходе к эффективности были следующие моменты:

• система оценки эффективности увязывалась с созданием комплексной системы ведомственного  и  межведомственного  планирования  и  проектного  управления  по  целям  и результатам деятельности;
• ставилась задача разработки ключевых измеримых показателей эффективности и результативности  деятельности  органов  исполнительной  власти  по  основным  направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства;
• ставилась задача «реализации единой вертикально интегрированной автоматизированной  системы  мониторинга  результативности  деятельности  органов  государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического   развития   Российской   Федерации   и   исполнения   ими   своих полномочий (ГАС «Управление»)»;
• создание механизмов конкурентного распределения ресурсов в ведомствах;
• определялось формирование системы стимулирования государственных служащих, базирующейся  на  показателях  результативности,  должностных  регламентах,  а  также  срочных служебных контрактах с ведущими сотрудниками.

     В 2008 году Указом Президента от 28 апреля была определена система показателей для оценки  эффективности  деятельности и для органов  местного  самоуправления  городских  округов и муниципальных районов. 

     Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года №1663-р были утверждены  «Основные  направления  деятельности  Правительства  Российской  Федерации на  период  до  2012  года».  Одним из ключевых  условием  успеха  в решении определенных  этим  документом задач «является повышение качества работы системы государственного управления и местного самоуправления. При этом основной акцент делается на конечной результативности  и  эффективности  исполнения  функций  и  полномочий  Правительства  Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, на мотивациях государственных    и    муниципальных    служащих    в    достижении    поставленных    целей. Одновременно на всех уровнях власти предполагалось развернуть борьбу с коррупцией и бюрократизмом». В разделе «Эффективное государство» были выделены пять основных задач для достижения соответствующих целей управления:

1. создание системы стратегического управления;
2. повышение ориентированности деятельности федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих на результат;
3. оптимизация функций органов исполнительной  власти  и  повышение  качества  государственных  услуг; 
4. повышение  эффективности государственного  сектора  экономики;
5. открытость  государственного  управления,  взаимодействие государства с бизнесом и гражданским обществом.

     В результате, сложившаяся система оценок эффективности, основанной на  докладах о результатах и основных  направлениях  деятельности (ДРОНД), предполагает участие субъектов бюджетного планирования всех уровней исполнительной власти, с целью расширение применения методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты, исходя из реализации установленного Бюджетным кодексом РФ принципа эффективности использования бюджетных средств. Задачей подготовки ДРОНДов является обеспечение Правительства РФ и Минфина России информацией, необходимой для составления доклада Правительства РФ о результатах и целях бюджетной политики, проектов перспективного финансового плана и федерального бюджета на очередной финансовый год. В настоящее время ДРОНДы - скорее аналитические доклады, чем документы, на основании которых распределяются бюджетные ассигнования. В своем сегодняшнем виде они позволяют сформировать информацию о планах деятельности субъекта бюджетного планирования, кроме этого они способствуют увязке информации о целях, задачах, результатах их деятельности с фактическими и планируемыми объемами бюджетного финансирования. Следует отметить, что общим недостатком ДРОНДов является отсутствие стимулов к достижению определенных в докладах результатов. В законодательстве нет норм о мониторинге достижения запланированных результатов и о мерах, которые должны приниматься в случае их достижения или не достижения. В большинстве субъектов РФ приняты документы, регламентирующие вопросы формирования докладов. В основном регионы ориентируются на федеральную практику, тексты положений практически полностью повторяют текст федерального Положения о докладах. Однако некоторые субъекты РФ дополнили или модифицировали федеральное положение. В ряде регионов в положения о докладах включены критерии оценки ДРОНДов. В большинстве случаев оценка докладов производится путем определения степени соответствия формы и содержания представленных докладов требованиям, определенным в нормативных документах. Оценка ДРОНДа осуществляется следующим образом: каждому разделу доклада определяют его вес, каждому критерию, по которому оценивается данный раздел доклада, также присваивают вес, оценка критерия осуществляется в баллах. Итоговая оценка степени соответствия доклада в целом определяется как сумма взвешенных оценок по всем разделам. Представленная система оценки ДРОНДа, естественно, не может оценить качество и достоверность представленного в нем материала. Следует обратить внимание и на следующий нюанс: сложилась практика, когда подготовкой ДРОНДа занимается узкий круг сотрудников главного распорядителя бюджетных средств, а остальные сотрудники, включая руководителей других подразделений и руководителей подведомственных бюджетных учреждений, практически не принимают участия в данной работе. В такой ситуации текст ДРОНДа не имеет реальной связи с теми ориентирами, к достижению которых стремится персонал соответствующего ведомства в своей практической деятельности. Тем самым ориентация на конечный результат осуществляется лишь формально. Принимая во внимание изложенные недостатки, можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день система   ДРОНДов в полном объеме в бюджетный процесс не встроена.  

     25 декабря 2009 г., Постановлением N 1088 «О единой вертикально интегрированной государственной автоматизированной информационной системе (ГАС) "Управление", Правительство Российской Федерации постановило создать единую вертикально интегрированную государственную автоматизированную информационную систему "Управление" и определило в качестве государственного заказчика Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. Создание и ввод в эксплуатацию системы "Управление" запланировано осуществить в течение 2009 - 2012 годов за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на реализацию федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)". Также рекомендовано органам государственной власти субъектов Российской Федерации создать и обеспечить функционирование региональных автоматизированных информационных систем, информационные ресурсы которых предназначены для их последующей интеграции в систему "Управление". (8)

В п.4 Положения N 1088 «О единой вертикально интегрированной государственной автоматизированной информационной системе "Управление"» указано, что система ГАС "Управление" предназначена для решения следующих задач:

• обеспечение информационно-аналитической поддержки принятия высшими органами государственной власти решений в сфере государственного управления, а также при планировании деятельности этих органов;
• осуществление мониторинга, анализа и контроля исполнения принятых указанными органами решений, реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, выполнения приоритетных национальных проектов, реализации мероприятий по оздоровлению российской экономики, процессов, происходящих в реальном секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах, социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

ГАС «Управление» рассматривается руководством страны, как инструмент в системе государственного управления и мониторинга эффективности деятельности органов исполнительной власти. 

1.3.  Структура  Государственной   автоматизированной  системы «Управление»    

     Концепция системы мониторинга и управления национальными проектами ГАС "Управление" утверждённая распоряжением правительства Российской Федерации №516-р от 24 апреля 2007 года была разработана Министерством информационных технологий и связи Российской Федерации совместно с:

• Федеральной службой охраны РФ;
• Министерством здравоохранения и социального развития РФ;
• Министерством регионального развития РФ;
• Министерством сельского хозяйства РФ;
• Министерством образования и науки РФ;
• Счетной палаты РФ.

Структура системы мониторинга деятельности госорганов ГАС "Управление": 
 

     Структура системы включает три уровня информационных систем. Первый уровень (региональный) составляют информационно-аналитические системы, в которых осуществляется сбор и предварительная обработка отчетной информации о результативности деятельности органов власти субъектов Российской Федерации и органов власти местного самоуправления. Второй уровень (ведомственный) составляют информационно-аналитические системы, которые обеспечивают сбор и обработку отчетности о результативности деятельности федеральных органов власти Российской Федерации. Третий уровень (федеральный) обеспечивает свод и аналитическое представление информации регионального и ведомственного уровней ГАС «Управление» в интересах высших органов государственной власти Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти. В рамках ГАС «Управление» обеспечивается «вертикальное» перемещение информации в соответствии с управленческой иерархией (от систем первого уровня к системам второго и третьего уровней и получение информации системами третьего уровня).  

Таблица: «Структура сегментов и пользователей ГАС «Управление»»