Прокуратура Российской Федерации

2.1. Прокуратура и органы государственной власти

В настоящее время, когда в Российской Федерации осуществляется судебная реформа и закладываются основы правового государства, особенно важно определить место прокуратуры в системе других государственных органов.

Место прокуратуры в системе государственно-правовых институтов имеет ключевое значение для определения сущности прокурорской системы, функций прокуратуры, ее правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности. Решение данного вопроса вытекает из общей концепции механизма российского государства, содержащейся в Конституции 1993 г., лежащих в ее основе принципов разделения властей.

Следует отметить, что государственная власть в Российской Федерации, осуществляемая на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10 Конституции), вовсе не исключает возможности существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. Их наличие определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью демократического контроля и «сдерживания» любой из указанных ветвей власти. Важно то, чтобы эти институты вписывались в рамки демократического государства и содействовали балансу фундаментальных ветвей власти. Поддерживая идею разделения властей, К.Ф.Скворцов считает, что прокурорская система не должна организационно входить ни в одну из ветвей государственной власти, но это вовсе не означает, что она вследствие этого превращается в некую власть. Прокуратура, по его мнению, это механизм контроля за реализацией полномочий всех ветвей государственной власти путем надзора за точным исполнением законодательных актов.

В Российских условиях прокуратура выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов». Она устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили. Одновременно всей своей деятельностью прокуратура способствует взаимодействию разделенных властей, их согласованному функционированию как единой государственной власти; все они заинтересованы в сохранении и укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура. Без соблюдения законности не может быть сильной, успешно выполняющей свои задачи государственной власти. Если же настаивать на принципе разделения властей в его классическом виде, то возникает вопрос: какое место должна занимать прокуратура среди государственных структур?

Подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти может разрушить сложившуюся в государстве систему «сдержек и противовесов», усилить опасность нарушения законов. И исполнительные органы, и судебная власть, так или иначе применяют законы. Нарушения Конституции, федеральных законов судами, органами исполнительной власти чреваты тяжкими последствиями. Если не иметь независимого от судов прокурорского надзора, то практически не будет механизма реагирования на нарушение законов судами, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти, получится, что последняя осуществляет надзор за исполнением законов представительными органами и в определенной мере судебной властью.

Из содержания Конституции РФ следует, что прокуратура не может относиться к органам ни судебной, ни исполнительной власти. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ст.118 Конституции), а ст.77 устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Органы же прокуратуры, действующие на территории субъектов РФ, являются федеральными органами – звеньями единой централизованной системы прокуратуры (ст. 129).

До принятия Конституции 1993 г. Прокуратура была своего рода контрольным органом законодательной власти, чему соответствовал порядок назначения Генерального прокурора РФ на должность, его подотчетность только высшим законодательным органам. Таким образом, прокурор был ориентирован на сотрудничество преимущественно с одной ветвью власти – законодательной, только ей он был подконтролен и только ее решения обязан был выполнять.

В настоящее время Президент, будучи главой государства, принимает на себя ответственность за состояние правовой системы и правопорядка. Прокуратура должна стать важной опорой президентской власти в ее усилиях по преодолению правовой нестабильности общества, повышению авторитета законов и подзаконных актов.

Из сказанного представляется возможным сделать вывод: исследования прокуратуры на протяжении многих десятков лет не расходились во мнении, что прокуратура представляет собой уникальный элемент в системе российского государственного механизма, который, не вмешиваясь в практическую деятельность тех или иных органов, осуществляет повсеместный надзор за законностью их действий. Такого механизма не было, и нет сегодня в большинстве стран, в том числе и в Западной Европе. Это была и есть отличительная черта России, которую нужно во что бы то ни стало сохранить и развивать.

2.2. Система и структура прокуратуры

Система прокуратуры включает органы прокуратуры, а также научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий. Систему органов прокуратуры составляют три звена:

-         Генеральная прокуратура РФ (высшее звено);

-         Прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры (среднее звено);

-         прокуратуры городов, районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры (низшее звено).

Создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры, не допускается.

Генеральную прокуратуру РФ возглавляет Генеральный прокурор РФ, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ. Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей. В Генеральной прокуратуре образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ, его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, а также действует научно-консультативный совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры.

Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы. Начальники главных управлений, управлений и отделов по функциональным полномочиям одновременно являются старшими помощниками.

В Генеральной прокуратуре образована также на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ – Главным военным прокурором.

Кроме того, структурным подразделением высшего звена системы прокуратуры являются управления Генеральной прокуратуры РФ в семи федеральных округах, создание которых обусловлено Указом Президента РФ от 13.05.2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

Среднее звено образуют прокуратуры субъектов РФ, к которым относятся прокуратуры республик в составе РФ, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов, а также специализированные прокуратуры: прокуратуры военных округов, флотов, ракетных войск стратегического назначения, Федеральной пограничной службы, Московская городская военная прокуратура; Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура; прокуратуры, действующие в закрытых административно-территориальных образованиях и на особо режимных объектах (ЗАТО г.Межгорье и комплекс Байконур).

Прокуратура субъекта РФ возглавляется прокурором. В этих прокуратурах образуются коллегии, управления и отделы.

Низшее звено органов прокуратуры составляют прокуратуры городов и районов, приравненные к ним территориальные прокуратуры – межрайонные (осуществляющие надзор на территории нескольких районов), прокуратуры городов с подчинением им районных прокуратур (в столицах республик, краевых, областных центрах), прокуратуры административных округов, а также военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и иные специализированные прокуратуры.

К числу специализированных прокуратур также относятся природоохранные прокуратуры и прокуратуры, образуемые в составе прокуратур субъектов РФ. Действуют и другие специализированные прокуратуры, подчиненные прокурорам субъектов РФ.

Все эти прокуратуры действуют на правах городских, районных прокуратур, и в них устанавливаются должности прокуроров, назначаемых на должность Генеральным прокурором РФ, а также должности первого заместителя, заместителей, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров: старших прокуроров-криминалистов, старших следователей и следователей (в прокуратурах городов – следователей по особо важным делам) и их помощников.

2.3. Функции прокуратуры и направления прокурорской деятельности

Многогранность стоящих перед прокуратурой задач в переходный период реформирования Российского государства обуславливает актуальность закрепления в законодательстве функций прокуратуры.

Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры закреплены Федеральным законом «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 г. № 2202-1 (с изменениями и дополнениями от 17 ноября 1995 г., 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г.).

В этом законе определено, что основным предназначением прокуратуры является осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории страны. Цели функционирования прокуратуры заключается в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Не редко определения функций прокуратуры сводились к указанию отрасли   прокурорского надзора, стадии надзорной деятельности и даже, как полагал Л.М.Давыденков,- к обязанности прокуроров.

Под внешней функцией прокуратуры, по мнению В.Г.Розенфельда и А.В.Фролова, следует понимать социальное предназначение ее к тому виду правоохранительной и правозащитной деятельности, которая обуславливается постановленными государством перед прокурорской системой целями, характеризуется определенным предметом ведения, осуществляемым на практике в пределах компетенции прокуратуры.

Функции прокуратуры:

-         надзор за исполнением законов, соблюдение прав, свобод, законных интересов граждан;

-         уголовное преследование;

-         координация, основанная на законе постановки дела борьбы с преступностью, осуществляемой правоохранительными органами;

-         участие прокуратуры в нормотворческой деятельности и в правовом воспитании граждан.

Представляется, что все указанные внешние функции должны считаться основными и как таковые найти отражение в Конституции РФ и конституционном федеральном законе «О прокуратуре РФ». В последнем важно оговорить ее внутреннюю функцию – организацию управления в самой прокурорской системе.

К основным направлениям деятельности прокуратуры по реализации ее функций можно отнести исполнение законодательства об охране окружающей природной среды, о защите прав несовершеннолетних, профилактика безнадзорности и подростковой преступности, о государственной службе, борьбе с должностными преступлениями и коррупцией.

Приоритетными направлениями прокурорской деятельности следует считать надзор за исполнением законов о предпринимательской деятельности, о приватизации, обеспечение конституционных прав граждан на свободу передвижения по стране и выборе места жительства, об уклонении от уплаты налогов и других платежей в бюджет, о принявшей хронический характер невыплате заработной платы в бюджетной сфере и производственных коллективах.

Рассмотрим главные функции прокуратуры.

Функция по надзору за исполнением законов, соблюдением прав, свобод граждан. Эта функция должна распространяться на все отрасли единого прокурорского надзора. Прокуроры должны осуществлять надзор за исполнением законов контролирующими органами, одновременно обеспечивая взаимодействие с ними, способствуя консолидации и активизации их деятельности. Прокуратура осуществляет надзорные функции, как правило, через контролирующие органы, поручая проведение им проверок, ревизий, экспертиз. Надзор осуществляется на основании данных о допускаемых правонарушениях.

На сегодняшний день прокуратура едва ли не единственный государственный орган, осуществляющий бесплатное правовое обеспечение граждан. Не случайно число граждан, обращающихся в прокуратуру за защитой своих прав, неуклонно возрастает. Количество заявлений и жалоб, поступивших в прокуратуру, превысило 1,5 миллиона. Почти каждое третье обращение призвано  обоснованным, и после вмешательства прокуроров удовлетворено.

Функция уголовного преследования. Беспримерный рост преступности, увеличения числа организованных преступных групп, коррупция в государственном аппарате, постепенное влияние коррумпированных элементов, хозяйственных руководителей и мафиозных структур обуславливают важность сохранения и усиления данной функции,  включающей доследственную проверку, возбуждение уголовных дел, расследование их и поддержание обвинения в суде.