Законодательные, исполнительные и судебные органы государственной власти субъектов РФ: порядок образования, структура и функции

Таким образом, можно констатировать, что в настоящий  момент идет процесс уяснения и апробации  компетенции конституционных (уставных) судов (причем в контексте соотнесения  с юрисдикцией иных судов). При  этом наблюдается единство подходов в ее определении, что обусловливается общностью природы и задач конституционных (уставных) судов, наличием одних федерально-правовых ориентиров, в том числе Закона о Конституционном Суде РФ. В то же время есть различия в объеме и способах закрепления данной компетенции, что вполне объяснимо, ибо указанные суды — суды субъекта Федерации, которые в зависимости от конкретных условий (например, особенностей организации государственной власти, материально-финансовых и иных возможностей) вправе самостоятельно решать эти вопросы. Стремление к унификации рассматриваемой компетенции, что порой обнаруживается в действиях и установках некоторых федеральных органов и должностных лиц, представляет собой, по сути, движение к унитаризму и государственно-правовому обезличиванию субъектов Федерации.

Вместе с  тем, очевидно, что самостоятельность  субъектов Федерации при регулировании  компетенции конституционных (уставных) судов небезгранична. Устанавливая ее, субъекты действуют в пределах полномочий, закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами. Они не могут наделять эти суды правомочиями по рассмотрению дел, подведомственных другим судам, а также относить к их ведению дела, разрешение которых не согласуется с назначением конституционных (уставных) судов как органов конституционного (уставного) контроля.

Порядок формирования. Субъект Российской Федерации в  значительной степени самостоятелен  в решении вопросов организации  конституционных (уставных) судов. Выбор  того или иного варианта находится  на его усмотрении, но в границах представлений о демократическом правовом государстве, с учетом отношений (если следовать принципу единства государственной власти), которые сложились на федеральном уровне в связи с Конституционным Судом РФ.[4]

Отдельные (очень  незначительные) элементы организации конституционных (уставных) судов отражаются в конституциях (уставах) субъектов Федерации. Это касается главным образом того, как судьи назначаются на свою должность. Иногда фиксируется численный состав суда (в республиканских конституциях). Однако полнее всего данные вопросы раскрываются в законах субъектов Федерации о конституционных (уставных) судах. Их анализ позволяет увидеть следующее.

2. Численный  состав названных судов находится  в пределах от трех (Адыгея[6]) до девяти (Ханты-Мансийский автономный округ) судей. Однако чаще образуются конституционные (уставные) суды в составе пяти судей.   Правомочность суда определяется наличием квалифицированного большинства судей.

3. Судьи назначаются  на должность по-разному. Один  из вариантов — высшее должностное лицо субъекта Федерации вносит кандидатуры (предложения могут поступать от уполномоченных органов и сообществ) на рассмотрение законодательного органа, который путем тайного голосования принимает соответствующее решение (Башкортостан, Дагестан, Коми, Карелия, Красноярский край, Свердловская область и др.).

Выработаны  и иные подходы. В Татарстане кандидатов в судьи Конституционного Суда представляют Государственному совету Президент  и Председатель Госсовета Республики в равной численности, по три человека. Подобным образом происходит назначение в Курганской области: правом вносить на рассмотрение областной Думы по две кандидатуры (квота) наделены Губернатор области и комитеты облдумы. В Калининградской области губернатор и одна треть депутатов областной Думы вправе представлять кандидатуры (без гарантированного представительства) для назначения областной Думой. В Адыгее обеспечивается представительство по одной кандидатуре от законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. В Иркутской области предложения о кандидатах на должность судей Уставного суда (допускается и самодвижение) прорабатываются специально созданной Губернатором конкурсной комиссией. В Санкт-Петербурге, где действует особое положение о назначении на должность судей Уставного суда, Губернатор вправе при начальном формировании предлагать не более шести кандидатов и в последующем — не более одного; группы депутатов Законодательного собрания в составе не менее семи человек вправе выдвигать не более одного кандидата, Совет судей Санкт-Петербурга — не более шести кандидатов при первичном формировании Суда и не более одного — в последующем. Назначенным на должность (всего на семь мест) считается кандидат, получивший при тайном голосовании наибольшее число голосов по отношению к другим кандидатам, но не менее половины голосов от числа избранных депутатов Законодательного собрания.

4. Организационные  и представительские функции  в конституционных (уставных) судах  выполняют их должностные лица  — председатель, заместитель председателя и секретарь. Это распространенный состав руководителей данных судов. В Адыгее избирается только Председатель Суда, в Татарстане, Марий Эл и Красноярском крае — Председатель и секретарь суда, в Северной Осетии-Алании введена должность первого заместителя Председателя Конституционного Суда.

Указанные должностные  лица избираются разными способами:

• судьями из своего состава применительно ко всем должностным лицам (Адыгея, Дагестан, Карелия, Тыва, Саха (Якутия), Красноярский край,  Свердловская,  Калининградская,  Курганская области, Санкт-Петербург);

• судьями из своего состава,  но в присутствии Губернатора и

Председателя  Законодательного собрания, которые  вправе вносить свои предложения  по кандидатурам (Иркутская область); парламентом: а) по представлению Президента (Главы) республики (Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Коми, Северная Осетия-Алания); б) по предложению судей Суда (Татарстан).

При определении  сроков полномочий руководителей судов  сложилось три подхода:

• устанавливаются специально фиксированные сроки полномочий председателя и других должностных лиц, как правило, три — четыре года (Адыгея, Свердловская, Курганская, Калининградская области и др.); в Карелии и Саха (Якутии) — пять лет.

При этом не исключается  повторное их избрание на данные должности;

• сроки полномочий названных должностных лиц уравниваются со сроками полномочий судей (Адыгея, Санкт-Петербург);

• сроки полномочий не закрепляются, но по умолчанию они, надо полагать, уравниваются со сроками полномочий судей (Башкортостан, Татарстан и др.).

Полномочия  руководителей судов при некоторых  условиях (недобросовестном исполнении обязанностей, злоупотреблении своими правами) могут быть прекращены досрочно по требованию определенного числа  судей (в тех случаях, когда должностные  лица избирались судом).

Термин "мировой  судья" или "мировая юстиция" хорошо известен, и, казалось бы, его  содержание не вызывает особых вопросов. Однако необходимо иметь в виду, что учрежденный Федеральным  конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" институт под названием "мировой судья" не имеет ничего общего с существующим до сих пор в ряде стран, относящихся к англосаксонскому правовому кругу1, или с существовавшими до Октябрьской Революции 1917 г. в нашей стране2. Дело в том, что анализ норм Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации", касающихся отбора кандидатов на должности мировых судей, полномочий и порядка осуществления ими своей деятельности, прекращения полномочий мировых судей (ст. 1—3, 5, 7—8, 1—11, а в части деятельности также и ст. 113 ГПК, ст. 467—477 УПК, ст. 31 УПК Российской Федерации, ст. 22.1, 23.1, 30.1 КоАП Российской Федерации), свидетельствует о включении данного института именно в государственный судебный механизм (хотя и остается достаточно широкое поле для сотрудничества с гражданским обществом), идентичный соответствующему механизму организации отбора, деятельности и прекращения полномочий судей государственных судов.[2] Особенно ярким свидетельством выступают положения ст. 1 и 3 названного Закона, а также ст. 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации". Иными словами, современный мировой судья — государственный судья низшей инстанции, назначаемый (избираемый) на должность и действующий в соответствии с требованиями федеральной Конституции (ст. 119—123, отчасти ст. 126), федерального законодательства (ст. 28 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации", ГПК РСФСР, УПК РСФСР и РФ, КоАП РФ) и местного законодательства. На мирового судью распространяется действие Кодекса судебной этики — источника права корпоративного характера. Поэтому в ходе исследования института мирового судьи в современной России правильнее было бы проводить аналогии отнюдь не с мировой юстицией, как это часто делается, а с судьями судов ограниченной юрисдикции, встречающихся повсеместно в судебных системах штатов США, или с судьями судов малой инстанции и полицейских судов во Франции и т.п.[2]

4.2. Федеральная законодательная основа

Как уже было сказано, вопросы формирования института  мировых судей в Российской Федерации, их деятельности и ресурсного обеспечения  урегулированы на федеральном уровне:

Конституцией  Российской Федерации;

• Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации";[1]

• Федеральным законом "О мировых судьях в Российской Федерации";[2]

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;[14]

• гражданским и уголовным процессуальными кодексами;

• Федеральным законом "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации", а также:

• Федеральным законом "О финансировании судов в Российской Федерации";

• Федеральным законом "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации";

• федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год.

Предопределяющим  фактором в процессе формирования текста федеральных законов, посвященных  правовому статусу мировых судей выступают конституционные нормы. Во-первых, речь идет о ст. 118, норма ч. 1 которой установила, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. В совокупности с нормой ст. 11 и 46 это означает, что Российская Федерация обязана и вправе учредить государственные суды, компетенция которых (по субъектному, объектному, пространственному и темпоральному критериям) универсальна. Подтверждение такой позиции содержится и в ч. 2 и 3 ст. 118. Во-вторых, ст. 119 Конституции Российской Федерации, установила общие требования к кандидатам на должности судей в Российской Федерации вне зависимости от того судьями каких судов они являются. Эти два обстоятельства вынудили законодателя создать действующую в настоящий момент модель института мировых судей. При этом, как уже отмечалось, целый ряд статей Конституции Российской Федерации содержит упоминание не только о федеральных судах, но и судах вообще (ст. 118, 123, 124), что в свою очередь позволило законодателю учредить мировых судей в качестве судей субъектов Российской Федерации, а не федеральных. Одновременно названные статьи породили некоторый дуализм модели, что отчетливо просматривается, например, в вопросах ресурсного обеспечения мировых судей или в решении вопроса об организационном руководстве мировыми судьями.[13]

Поскольку Федеральный  конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" имеет  рамочный характер, ст. 28 весьма лаконична. Ее ч. 1 определяет правовую природу  мировых судей как судей только первой инстанции, обладающих ограниченной юрисдикцией по рассмотрению гражданских, административных и уголовных дел. А ч. 2 определяет должную законодательную форму решения всех вопросов, связанных с установлением правового статуса мирового судьи, которая заключается в необходимости принятия, как федерального закона (законов), так и законов субъектов Российской Федерации.[1] Иными словами, Российская Федерация подтверждает свою компетентность в данной сфере в соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации и одновременно осуществляет законодательное делегирование части своих полномочий субъектам Российской Федерации.[5] Эти нормы лежат и в основе законодательного регулирования процесса создания (не учреждения, а именно создания) института мировых судей в отдельном субъекте: определение числа мировых судей и соответственно участков осуществляется совместно и Федерацией, и субъектом: в форме законодательной инициативы субъекта Российской Федерации, согласованной с Верховным Судом Российской Федерации (либо законодательной инициативы Суда, согласованной с соответствующим субъектом Российской Федерации1), реализуемой путем принятия Федерального закона "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации"2 и соответствующих законов субъектов Российской Федерации.

В развитие ст. 28 названного Федерального конституционного закона 17 декабря 1998 г. был принят Федеральный  закон "О мировых судьях в Российской Федерации".[2] Он является системообразующим для многочисленных актов субъектов Российской Федерации, поскольку детально определяет как требования, предъявляемые к кандидатам на должности мировых судей, так и гарантии их правового статуса, компетенцию, общие правила нарезки судебных участков, общие принципы материально-технического обеспечения мировых судей. На усмотрение субъектов Российской Федерации (но в рамках названного Федерального закона) остаются три основных вопроса: определение территориальной подсудности мировых судей; определение порядка формирования института и определение правового статуса аппарата мирового судьи.

Основное место  в законодательном регулировании  порядка деятельности (судопроизводства) мирового судьи имеют федеральные  процессуальные законы. В силу требований п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации исключительными предметами ведения России является гражданское и уголовное процессуальное право.[5] Поэтому мировые судьи в части осуществления правосудия по гражданским и уголовным делам руководствуются только ГПК и УПК (соответственно гл. 14—15 и 11—12). Сложнее обстоит дело с административным судопроизводством. Сам термин в настоящий момент еще вызывает разногласия, но однозначно то, что п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации отнес вопросы административного процессуального права (ровно как и административного материального права) к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. А это означает, что субъекты Российской Федерации вправе создавать на основе и в рамках федерального законодательства административно-процессуальные акты, а мировые судьи могут и должны в той части, которая составляет компетенцию субъектов Российской Федерации, руководствоваться нормами административно-процессуальных актов соответствующих субъектов Российской Федерации.

Законодательство  субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере составляет три относительно самостоятельных группы актов:

• законы институционального типа о правовом статусе мировых  судей в соответствующем субъекте Российской Федерации (обычно носят  название "О мировых судьях в ..." или "О порядке назначения и деятельности мировых судей в ...");

• законы обеспечительного типа "О создании судебных участков и должностей мировых судей в..." или "О границах (иногда — схемах) судебных участков ...", нормы которых детально регулируют вопросы территориальной подсудности, либо непосредственно в тексте закона,   либо в форме приложений — схем и списков соответствующих территорий;