Финансово-правовые нормы. Понятие и виды

Следует признать, что лучший способ управления государством - это управление при помощи денег. Регулируя и направляя потоки денежных средств для образования фондов, которые потом используются на нужды общества, государство таким образом стимулирует или, наоборот, сокращает деятельность по определенным направлениям. Конечно, финансовое право взаимодействует с другими отраслями права. В основе финансового права лежат нормы Конституции Российской Федерации, в статьях которой закреплена база финансовой деятельности государства (ст. 57; п. п. «ж» и «з» ст. 71; п. «и» ст. 72; ч. 5 ст. 101; п. 3 ст. 104; ст. 106 и др.). Конституционные положения служат основой текущего финансового законодательства. В то же время отношения равноправных субъектов по поводу денежных средств, внутренних финансов предприятий, в сфере внутренней деятельности банков, органов страхования, наконец, товарно-денежные отношения в их чистом виде соответственно регулируются нормами гражданского и предпринимательского права. Финансово-правовой аспект регулирования части этих отношений определяется следующими обстоятельствами: а) выполнением функции мобилизации денежных средств; б) направлением этих средств согласно нормативным актам на решение задач и осуществление функций государства; в) определением условий возникновения указанных денежных отношений, их изменения и прекращения; г) определением функций органов государства в кредитно-расчетной сфере по обеспечению повседневного финансового слежения и контроля, т.е. контроля рублем за всей государственной деятельностью[6]. Именно с помощью финансов возможно осуществление глобального финансового мониторинга во всех сферах деятельности государства, так как финансы служат лучшим информационным источником.

Финансовое право как отрасль права состоит из финансово-правовых институтов. Здесь возможно и более крупное деление - на подотрасли права. Центральное место среди них занимают нормы бюджетного права, закрепляющие построение бюджетной системы государства, регламентирующие доходы и расходы всей бюджетной системы и каждой ее составной части, а также нормы, регламентирующие бюджетный процесс. Бюджет и внебюджетные фонды - это централизованные фонды денежных средств, образуемые за счет доходов, основой которых являются налоги[7].

Рассматривая развитие человеческого общества, мы неизбежно приходим к выводу о том, что оно является саморегулирующейся системой. Развиваясь, оно начало осуществлять вначале простой товарообмен, затем появилось денежное обращение. Затем общество через систему государственных органов стало считать свои доходы и расходы, и, что очень важно, не только произведенные, но и предполагаемые на следующий год. Таким образом, оно изобрело инструмент своего саморегулирования в виде финансового плана, которым, несомненно, является бюджет. Государство в лице его органов, как организация публичной власти, регулирует финансовую деятельность всех субъектов, ее осуществляющих. Оно направляет потоки денежных средств из одной сферы в другую, аккумулирует централизованные фонды денежных средств и использует их для выполнения своих задач и функций. Деньги как одно из достижений цивилизации служат всеобщим эквивалентом. Учитывая всеобъемлющую и всепроникающую роль финансов, назрела необходимость закрепить общие принципы, лежащие в основе финансовой деятельности, в федеральном законе «О финансах». Учитывая неоднократные высказывания Президента РФ Д.А. Медведева: «Право выше всего», надо считать, что работа над совершенствованием законов - одна из важнейших задач государства[8].

Думается, что этот закон должен быть доктринальным, т.е. не содержать норм прямого действия, хотя это не исключается, а закреплять общие принципы функционирования финансовой системы и каждого ее института в отдельности. Разработка нового закона позволила бы урегулировать общие принципы функционирования финансовой системы страны в целом, дала бы общее толкование терминов, используемых как в финансовом праве, так и в других отраслях права и, что самое важное, в экономике, и дала бы возможность проследить хотя бы основные прямые и обратные связи в процессе развития экономики через финансы на основании общих экономико-политических и правовых принципов. Во всяком случае, были бы сделаны первые шаги в этом направлении.

Известным ученым, доктором юридических наук, профессором С.В. Запольским уже делались предложения по проекту такого закона. Актуальность этого предложения еще более возрастает в настоящее время в связи с развитием рынка и задачами государства. Вот что он пишет: «Нередко создается впечатление, что законодатель вообще не ощущает единства финансового права и ведет противоречивую деятельность «поинститутно». Иначе невозможно объяснить отсутствие сквозных понятий и категорий даже для родственных нормативных актов, разрабатывающихся и принимавшихся в одно и то же время, как, например, Налоговый и Бюджетный кодексы. Еще менее заметны внутриотраслевые связи между удаленными друг от друга институтами, такими как страховое право и, скажем, бюджетное право. В этом аспекте наблюдается полная разынтегрированность, и можно даже сделать вывод: законодатель не считает финансовое законодательство и финансовое право чем-то агрегатированным»[9]. Данное высказывание еще раз подтверждает то, что назрела необходимость принятия такого закона. Закон о финансах должен состоять из двух частей: в первой части или его преамбуле должны закрепляться основные теоретические положения, лежащие в основе финансово-правового регулирования, и, прежде всего, должна быть отражена, закреплена в законе, оснащена единым толкованием вся терминология, используемая законодателем в области финансовой деятельности, где термины, как уже писалось, понимались бы единообразно, будь это другие отрасли права или экономика.

2. Виды финансово-правовых норм

2.1. Критерии классификации финансово-правовых норм

Финансово-правовые нормы в зависимости от содержание могут быть:

                  материальными;

                  процессуальными.

Материальные финансово-правовые нормы закрепляют виды и объем денежных обязательств юридических и физических лиц перед государством, определяют объем и направление расходов государства, то есть закрепляют юридические права и обязанности участников финансовых правоотношений.

Процессуальные нормы финансового права  устанавливают порядок применения и действия норм материального права. Так, законодатель определяет бюджетный процесс как регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления по составлению, утверждению, исполнению бюджетов, составлению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов разных уровней.

По характеру воздействия на участников финансовых отношений финансово-правовые нормы подразделяются на:

                  управомочивающие;

                  запрещающие;

                                             обязывающие.

Управомочивающие финансово-правовые нормы закрепляют право субъектов осуществлять предусмотренные в этих нормах действия, определяют рамки правомочий соответствующих субъектов. Содержат дозволение определенным органам и должностным лицам конкретизировать предписания, содержащиеся в норме.

Обязывающие нормы закрепляют в конкретной форме обязанности субъектов совершать определенные действия, предусмотренные данными нормами, избирать тот вариант поведения, который соответствует их требованиям. К этой группе относятся нормы, устанавливающие обязанности граждан, а также все нормы, в которых исключается любой иной вариант действия, кроме предусмотренного в норме. Например, платить налоги.

Запрещающие нормы содержат в своих предписаниях запреты на совершение определенных действий, в них предусмотренных, регулируют пассивное поведение субъектов финансовых отношений и предписывают не совершать действий, нарушающих  финансовую дисциплину и законность. Например, в настоящее время предприятиям запрещено иметь в наличном обороте более установленной Банком России суммы денег (лимит)[10].

2.2. Характеристика источников финансово-правовых норм
 

Как известно, источники финансового права представляют собой форму выражения и закрепления финансово-правовых норм. При этом под источниками финансового права как отрасли права принято понимать официально признаваемые государством правовые формы, содержащие финансово-правовые предписания, в совокупности образующие систему источников позитивного финансового права (законы, международные договоры, подзаконные нормативные правовые акты и т.д.). Что касается источников финансового права как отрасли правовой науки, то ими наряду с нормативными правовыми актами и иными источниками позитивного финансового права служат также различные научные источники - монографии, диссертации, статьи и т.п. В свою очередь, совокупность вышеназванных источников, дополненная соответствующими учебниками, учебно-методической литературой, составляет систему источников финансового права как учебной дисциплины. Таким образом, в основании системы источников финансового права находятся нормативные правовые акты.

Общее, что объединяет все эти нормативные правовые акты, - это содержание в них финансово-правовых норм, т.е. норм, с помощью которых регулируются финансовые отношения - устанавливается статус участников финансовых правоотношений, определяются их права, обязанности и ответственность. По данному признаку все названные виды нормативных правовых актов взаимосвязаны и дополняют друг друга.

Нормативные правовые акты, регулирующие финансовые отношения, образуют единую систему на основе их иерархической соподчиненности, определяемой юридической силой актов.

На основе конституционных норм в российском законодательстве появилось весьма значительное количество нормативных актов, регулирующих финансовые правоотношения, которые можно разбить на пять групп.

1. Базовые нормативные правовые акты по основным подотраслям финансового законодательства.

Базовые нормативные правовые акты по основным подотраслям финансового законодательства: Бюджетный кодекс РФ[11], Налоговый кодекс РФ[12], федеральные законы «О  защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»[13], «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»[14], «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»[15], «О банках и банковской деятельности»[16], «О рынке ценных бумаг»[17], «Об организации страхового дела в Российской Федерации»[18], «О валютном регулировании и валютном контроле»[19], «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»[20] и ряд других.

2. Нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус компетентных органов государства и муници­пальных образований по образованию, распределению и использованию централизованных денежных фон­дов, а также по созданию оптимальных условий, по­буждающих в нужном для государства направлении к образованию, распределению и использованию децен­трализованных денежных фондов с целью обеспече­ния бесперебойного функционирования государства и муниципальных образований на том или ином этапе исторического развития. Нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус компетентных органов государства и муници­пальных образований по образованию, распределению и использованию централизованных денежных фон­дов, а также по созданию оптимальных условий, по­буждающих в нужном для государства направлении к образованию, распределению и использованию децен­трализованных денежных фондов с целью обеспече­ния бесперебойного функционирования государства и муниципальных образований на том или ином этапе исторического развития: федеральные законы «О Счетной палате Российской Федерации»[21], «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[22], Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[23], утвержденные Правительством РФ положения о Министерстве финансов РФ,[24] о Федеральной налоговой службе[25], о Федеральной службе страхового надзора[26], о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора[27], о Федеральной таможенной службе[28], о Федеральной службе по финансовым рынкам[29], о Федеральной службе по финансовому мониторингу[30].

3. Нормативные правовые акты, прямо не входящие в систему правового регулирования финансовой деятельности государства, но обеспечивающие проведение ведомственного, внутрихозяйственного, независимого (аудиторского) финансового контроля и общественного контроля.

4. Законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы, регулирующие финансовые отношения в области контрольной деятельности субъектов РФ.

5. Акты органов местного самоуправления[31].

Итак, отстаивая необходимость скорейшей разработки закона, который положил бы правовое начало развитию отечественного государственного финансового контроля, переходу его на качественно иной уровень, отвечающий потребностям современного государственного управления и установкам государственной политики, отражал бы вопросы, требующие своего незамедлительного решения, предлагаем свое видение краткой структуры такого закон с указанием основных вопросов, которые должны быть освещены в отдельных его статьях. Но прежде обозначим основную цель закона - установление нормативной основы (фундамента) функционирования, развития и совершенствования системы государственного финансового контроля в Российской Федерации и ее субъектах, обеспечивающей сохранение и эффективное использование национальной собственности и роста благосостояния граждан. В законе должны учитываться особенности финансового контроля как за федеральной собственностью (в том числе передаваемой субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям), так и за собственностью субъектов Российской Федерации. Наряду с этим необходимо четко определить механизмы реализации закона и предусмотреть поручения по их разработке в соответствующих подзаконных нормативных актах, указать перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу или приведению в соответствие с данным законом. В заключение следует подчеркнуть, что нормативная база финансовой деятельности (существующие акты, предлагаемый закон и обеспечивающие его нормативные акты) должна своевременно корректироваться в соответствии с изменяющимися условиями и современным законодательством.

В зависимости от формы государственного устройства система источников позитивного финансового права представлена тремя уровнями: федеральными; региональными (субъектов Российской Федерации); местными (муниципальными).

Классификация источников финансового права может проводиться и по другим критериям. Так, по предмету правового регулирования источники позитивного финансового права могут быть подразделены на источники, регулирующие отношения в бюджетной, налоговой, валютной сферах, сфере финансового контроля, а также иных областях публичных финансов.