Трансформация Европейской системы безопасности

Глава 1. ТРАНСФОРМАЦИЯ ЕВРОПЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ БЕЗОПАСНОСТИ

1. . Эволюция внешней политики и политики безопасности ЕС

          Европейское сообщество является самой крупной экономической силой на мировой арене, но его роль в важных вопросах международной политики пока еще ограничена. Усилия, предпринимаемые Сообществом для того, чтобы придать политическое измерение экономической интеграции, датируются первыми годами его существования. Первые попытки ввести европейскую внешнюю политику и политику безопасности в рамки начавшегося интеграционного процесса были предприняты в начале 1950-х годов. 24 октября 1950 г. глава французского правительства Р. Плевен изложил в Национальном собрании подробный план создания  «европейской армии, тесно привязанной к экономическим и политическим институтам объединенной Европы». План Плевена предусматривал «полное слияние личного состава и вооружений» западноевропейских стран в армию «под единым европейским политическим и военным руководством». Эту армию предлагалось сформировать из «европейских дивизий, каждая из которых состояла бы из небольших подразделений разных национальностей». В декабре 1950 года совет НАТО дал согласие на дальнейшую разработку проекта «европейской армии»¹. Одновременно было принято решение о ликвидации военной организации Западного союза, поскольку ее поглотила НАТО. Американцы демонстрировали твердое намерение подчинить вооруженные силы западноевропейских партнеров по НАТО своему непосредственному руководству. В феврале 1951 г. по инициативе французского премьер-министра начались переговоры о создании Европейского оборонительного сообщества (ЕОС). Договор о ЕОС был подписан 27 мая 1952 г. шестью участниками ЕОУС (Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция, ФРГ). Предусматривалось формирование вооруженных сил ЕОС из контингентов, предоставляемых в его распоряжение государствами-членами. Эти государства брали обязательства не создавать и не содержать национальные вооруженные силы, за исключением войск, предназначенных для использования на неевропейских территориях (т. е. в колониях), французских оккупационных войск в Западной Германии, а также личной охраны глав государств. В отличие от первоначального проекта интеграция вооруженных сил предусматривалась на уровне корпуса, что позволяло создавать национальные командования крупных военных соединений - дивизий. Таким образом, французы не получали желаемого жесткого контроля над перевооружением ФРГ. Вместе с тем создание ЕОС серьезно ограничивало национальную независимость его членов. Почти одновременно (10 мая 1953 г.) этой же “шестеркой” был подготовлен проект договора о Европейском политическом сообществе. Однако договор о ЕОС был отклонен Национальным собранием Франции 30 августа 1954 г. и не вступил в силу. После этого “шестерка” отказалась и от второго проекта.

          Единственной чисто европейской структурой в военно-политической сфере был в то время Договор об экономическом, социальном и культурном сотрудничестве и коллективной самообороне, подписанный 17 марта 1948 г. в Брюсселе Великобританией, Францией и странами Бенилюкса. Именно он и был использован для того, чтобы в кратчайший срок включить ФРГ в систему военно-политических обязательств западноевропейских стран. 23 октября 1954 г. были подписаны Парижские соглашения, которые внесли изменения и дополнения в Брюссельский договор. Созданный в его рамках Западный союз был преобразован в Западноевропейский союз (ЗЕС), членами которого, наряду с упомянутыми странами, стали ФРГ и Италия.

          Западноевропейский союз (ЗЕС) — международная организация, являющаяся, по своей сути, военно-политическим союзом европейских государств, объединивших свои усилия и ресурсы в решении вопросов обороны и безопасности, включая взаимные гарантии в случае вооруженного нападения — учрежден в мае 1955 г. в соответствии с упомянутыми Парижскими соглашениями.

          В настоящее время ЗЕС включает:

     - 10 полноправных членов (Бельгия, Великобритания, Греция, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Франция, ФРГ);

     - 3 ассоциированных члена, входящих в НАТО, но не входящих в ЕС (Исландия, Норвегия, Турция);

     - 5 наблюдателей, входящих в ЕС, но не входящих в НАТО (Австрия, Дания, Ирландия, Финляндия, Швеция);

     - 10 ассоциированных партнеров — государства Центральной и Восточной Европы (Болгария, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Румыния, Словакия, Словения, Чехия, Эстония)².

          Руководящие органы:

     - Совет ЗЕС — постоянно действующий высший орган, уполномоченный решать все вопросы, относящиеся к юрисдикции Брюссельского договора (с изменениями и дополнениями), его Протоколов и Приложений. Может созываться в любое время по запросу любой страны участницы.

     - Совет министров — собирается на уровне министров иностранных дел и обороны дважды в год, не считая внеочередных сессий. С 1984 г. работает в расширенном составе, с участием как ассоциированных членов и наблюдателей, так и ассоциированных партнеров.

     - Постоянный совет — организует текущую деятельность ЗЕС. Состоит из постоянных представителей стран-участниц.

     - Генеральный секретариат — осуществляет подготовку и организацию работы Совета, а также взаимодействие с различными подразделениями ЗЕС и международными организациями.

          С созданием ЗЕС на него была возложена задача организации европейского сотрудничества в оборонных областях. Однако на практике его роль оказалась очень скромной, так как в условиях “холодной войны” функции военно-политической организации Запада были сосредоточены в НАТО. В ЗЕС не существовало собственной системы внешнеполитической координации.

        Реальные основы внешнеполитического сотрудничества в ЕЭС были заложены принятием доклада экспертной группы под председательством Этьена Давиньона, директора политического департамента МИД Бельгии на Люксембургской сессии министров иностранных дел государств-членов 27 октября 1970 г. Образованная в результате система Европейского политического сотрудничества (далее — ЕПС) представляла собой межгосударственный механизм взаимной информации и политических консультаций на уровне министров иностранных дел (не реже одного раза в полгода), которые готовились Политическим комитетом (“комитет Давиньона”) в составе директоров политических департаментов МИД. ЕПС функционировало вне формальных рамок Римского договора; к тому же в его компетенцию не входили вопросы обороны.

          Попытки преодолеть функциональную ограниченность ЕПС и перейти от простой координации национальных позиций к выработке единой политической линии усилились в середине 70-х годов. Наиболее рельефно задача продвижения Европейских сообществ к политическому союзу, включающему вопросы безопасности и обороны, была сформулирована в докладе о Европейском Союзе, подготовленном премьер-министром Бельгии Лео Тиндемансом в 1975 г. Однако его основные положения не встретили поддержки.

          В 1980-е гг. наблюдается развитие ЕПС и активизация ЗЕС. Возражения против распространения компетенции Сообществ на политические аспекты безопасности были сняты в основном лишь в начале 80-х гг. ХХ в. Однако предложения наделить Сообщества полномочиями в оборонной области по-прежнему отвергались. Предложение министров иностранных дел ФРГ и Италии, известное под названием “инициатива Геншера-Коломбо” (январь 1981 г.), о соответствующем усилении ЕПС хотя и принесло весомые результаты, но не решило проблему полностью: принятая странами ЕС торжественная Штутгартская декларация (1983 г.) распространила компетенцию ЕПС только на “политические и экономические аспекты безопасности”. Данный шаг был официально закреплен статьей 30 Единого европейского акта в 1987 г. (далее — ЕЕА). В ЕЕА страны ЕС заявили о намерении “более тесно координировать свои позиции по политическим и экономическим аспектам безопасности”³.

          ЕЕА впервые включил ЕПС в единые правовые рамки Сообщества. Предусматривалось, что внешняя политика Европейского сообщества и политика, согласованная в системе Европейского политического сотрудничества, должны быть взаимосвязаны, причем особая ответственность за это возлагается на государство, председательствующее в Совете ЕС, и на Комиссию⁴.

          Механизм ЕПС на этом этапе был усилен. Его полноправным участником стала Комиссия. Встречи министров иностранных дел в рамках ЕПС проводились уже четыре раза в год и с участием одного из членов Комиссии. Кроме того, они получили официальное право обсуждать вопросы внешней политики, входящие в компетенцию ЕПС, и во время сессий Совета ЕС⁵.

          ЗЕС к этому времени практически исчерпал себя в своем прежнем качестве. Обязательства, касающиеся ограничения производства ряда категорий вооружений в Германии и количественного контроля за складируемыми вооружениями всех стран-участниц (Протокол 4 Парижских соглашений), были последовательно отменены, в том числе фактически полностью — решением постоянного Совета ЗЕС от 27 июня 1984 г. В сотрудничестве в области вооружений предпочтение отдавалось Независимой европейской группе программирования (НЕГП). Поэтому Постоянный комитет по вооружениям ЗЕС был малоэффективен и упразднен Советом ЗЕС 13 ноября 1989 г. Аналогичные причины побудили Совет ЗЕС передать почти все свои полномочия в социальной и культурной сферах Совету Европы. Еще раньше, в 1970-1972 гг., в связи с начавшимися переговорами о вступлении в ЕЭС Великобритании, ЗЕС сложил с себя все экономические функции, а созданная в тот же период система ЕПС привела к снижению политической значимости Совета ЗЕС (в частности, он перестал собираться накануне сессий других международных организаций, включая Генеральную Ассамблею ООН).

          Однако система ЕПС охватывала лишь невоенные аспекты безопасности. Поэтому со временем государства-члены Сообщества вновь проявили заинтересованность в развитии военно-политического сотрудничества по линии ЗЕС. После длительного периода крайне низкой активности, он был “реанимирован” в соответствии с решениями внеочередной сессии министров иностранных дел и обороны стран-участниц 26-27 октября 1984 г. (Римская декларация Совета ЗЕС). Отныне Совет ЗЕС стал собираться дважды в год на уровне министров иностранных дел и (совместно либо отдельно) обороны.

          Изменения международной обстановки в середине 1980-х годов стимулировали эту тенденцию. Ж. Ширак, занимавший тогда пост премьер-министра Франции, обратился в ЗЕС с предложением разработать западноевропейскую хартию принципов безопасности. В итоге Совет ЗЕС в Гааге 26 октября 1987 г. принял так называемую “Платформу об интересах европейской безопасности”, одобренную также Советом НАТО⁶. Она соответствовала курсу Римской декларации на развитие европейского измерения безопасности при одновременном укреплении атлантической солидарности. 14 ноября 1988 г. был подписан протокол о присоединении к ЗЕС Испании и Португалии (вступил в силу 27 мая 1990 г.). Возросшая способность ЗЕС обеспечивать согласование позиций и практическое взаимодействие стран-участниц в военно-политических и оборонных вопросах были продемонстрированы им в ходе ирано-иракской войны (апрель 1988 г.) и войны в Персидском заливе (август 1990 - апрель 1991 гг.). Наряду с активной политической деятельностью в этот период, ЗЕС впервые за свою историю применил ст.VIII.3 измененного Брюссельского договора, обеспечив координацию действий государств-членов в проведении совместных военных операций.

          ЕПС предусматривало регулярные  консультации министров иностранных  дел и постоянные контакты  между их ведомствами. Несмотря  на это, государства-члены часто действовали изолированно, и общие интересы Европы не были должным образом представлены. Однако, перед лицом политических кризисов, таких, как конфликт в Персидском заливе, гражданская война в Югославии и распад Советского Союза, европейские партнеры стали стремиться к проведению совместной политики еще до заключения Договора о Европейском союзе. В Югославию были направлены наблюдатели Сообщества и созвана мирная конференция по этой проблеме. После распада Советского Союза Сообщество обозначило общие условия, обязательные для признания новых государств. Однако эти кризисы показали, что механизмы внешней политики и политики Сообщества в области безопасности были недостаточно эффективны. Главы государств и правительств так же, как министры иностранных дел, пришли к заключению о необходимости вести согласованную политику. Быстрые действия возможны лишь при таком условии. Вместе с реформой Европейского сообщества процесс принятия решений в рамках ЕПС был усовершенствован, но все решения должны были приниматься только единогласно. Вопросы же безопасности ограничивались политическими и экономическими аспектами. На следующем этапе страны ЕС сконцентрировали усилия на трансформации ЕПС в систему общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), которая была учреждена Маастрихтским договором. 

1.2. Маастрихтский договор: создание «второй опоры»

          В декабре 1991 г. главы государств  и правительств одобрили, а 27 февраля  1992 г. их представители подписали  в голландском городе Маастрихте  Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский договор). В ноябре 1993 г. Договор вступил в силу.

          Трудно переоценить его поистине  историческое значение. Суть Маастрихтского  договора сводилась к выдвижению  пяти основных целей:

     — от построенного, в основном, единого рынка идти дальше, к экономическому и валютному союзу;

     — придать экономической интеграции  социальное измерение на базе  общей социальной политики;

     — преобразовать Европейское  экономическое сообщество в Европейское  сообщество, расширив круг его компетенции за счет новых сфер деятельности;

     — дополнить наднациональное  интеграционное строительство в  рамках институтов Сообщества («первая  опора») постоянным сотрудничеством  в области внешней политики  и безопасности («вторая опора») и в области юстиции и внутренних дел («третья опора»);