Формирование системы землепользования в условиях земельной реформы 90-х гг. XX века в России

  Формирование  системы землепользования в условиях  земельной реформы 90-х гг. XX века  в России

К началу 1990 г. в стране была сложена стройная, отвечающая мировому уровню система землеустройства и землепользования, способная выполнять задачи, связанные с планированием, прогнозированием и проектированием использования земель, организацией территории, осуществлением комплекса мероприятий по защите земель повышению их плодородия.

Вместе с тем, в использовании земель, организации производства и территории, землевладения и землепользования имелись большие проблемы, которые сдерживали развитие всей экономики. Все это привело к необходимости земельной реформы, которая началась в 1990 г.

Постановлением  Совета Министров РСФСР от 18 января 1991 г. № 30 была утверждена республиканская  программа проведения земельной  реформы, предусматривающая ее организационное, правовое, инструктивно-методическое, землеустроительное, информационное, научно-методическое, кадровое, материально-техническое  и финансовое обеспечение. Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. "О неотложных мерах по осуществлению земельной  реформы в РСФСР" стал первым законодательным  актом, определявшим сроки и порядок  реорганизации колхозов и совхозов.

Для реализации новой  земельной политики государства  с использованием экономических методов был принят Закон РСФСР "О плате за землю" от 11 октября 1991 г., в который позднее вносились изменения и дополнения. В декабре 1992 г. был введен в действие Закон "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства", в соответствии с которым было разрешено осуществлять куплю-продажу земли. В действующей Конституции РФ законодательно закреплено право граждан на получение земли в частную собственность и на ее продажу.

В целях создания условий для развития предпринимательства  на селе в соответствии с Указом Президента РФ "О неотложных мерах  по осуществлению земельной реформы  в РСФСР" Правительство РФ 29 декабря 1991 г. приняло постановление "О  порядке реорганизации колхозов и совхозов", а 4 сентября 1992 г. - постановление "О порядке реорганизации предприятий  и организаций агропромышленного  комплекса", в соответствии с которыми была проведена перерегистрация  всех сельскохозяйственных предприятий, осуществлено преобразование большинства из них в акционерные общества, ассоциации крестьянских хозяйств, товарищества с ограниченной ответственностью, сельскохозяйственные кооперативы.

Перечисленные законодательные  акты, связанные с перераспределением и использованием земли, потребовали  проведения большого объема землеустроительных работ, включая:

· передачу земель в ведение сельской (поселковой) администрации;

· формирование земельных  фондов специального назначения;

· отвод земель крестьянским хозяйствам, для личного  подсобного хозяйства, под коллективные сады и огороды, для индивидуального  жилищного и дачного строительства  и т.д.;

· проведение землеустроительных работ на землях реформируемых сельскохозяйственных предприятий;

· выдачу документов на право собственности на землю; отвод земель при расселении беженцев, вынужденных переселенцев и военнослужащих, уволенных в запас из рядов  Вооруженных Сил;

· межевание земель с установлением границ территорий с особым режимом и условиями  использования (административно-территориальных  образований, земель природоохранного, заповедного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения и  др.);

· создание общинно-родовых  хозяйств в удаленных районах;

· установление обременении (сервитутов) в использовании земель правами третьих лиц с указанием границ обремененных земель, режима их использования и прав третьих лиц на ограниченное использование чужих земельных участков.

Землеустроительные  работы по передаче земель в ведение  сельской (поселковой) администрации  проводились на основании инструктивного письма РосНИИземпроекта (бывшего Росземпроекта) от 10 декабря 1990 г. № 67-5/68 "О проведении работ по передаче земель в ведение сельских Советов народных депутатов" с целью упорядочения, организации рационального использования и охраны земель в границах сельских населенных пунктов и их отграничения от других земель. В течение 1991 г. эти работы были проведены на территории 84 тыс. сельских и поселковых Советов народных депутатов на основании соответствующих проектных проработок. В их распоряжение были переданы земли 153,3 тыс. населенных пунктов общей площадью 26,6 млн га, в том числе 17,7 млн га сельскохозяйственных угодий.

В 1991 г. на основании  статьи 14 Закона РСФСР "О земельной  реформе" проведено также формирование специального земельного фонда для  последующего перераспределения и  наделения земельными участками  на площади 15 млн га. Формирование этого фонда шло по административным районам из; земель, используемых не по целевому; назначению, неэффективно используемых, а также выбывших из оборота или переведенных в менее ценные угодья.

С 1990г. бурными  темпами началось образование крестьянских (фермерских) хозяйств, а с 1992 г. - фактический  передел земель колхозов и совхозов.

В 1990 г. в России имелось 900 крестьянских хозяйств, 12,5 тыс. колхозов и 12,9 тыс. совхозов; доля последних  в производстве продукции сельского  хозяйства (без учета приусадебных хозяйств) превышала 95%. За 1992 - 1993 гг. было преобразовано более 11 тыс. колхозов и совхозов, на базе которых создано 800 ассоциаций крестьянских (фермерских) хозяйств, 3800 акционерных обществ, 1100 сельскохозяйственных кооперативов, более 6000 хозяйств других форм. Организовано также более 20 тыс. животноводческих коллективов и малых сельскохозяйственных кооперативов, более 100 тыс. крестьянских хозяйств.

В ходе реорганизации  колхозов и совхозов, их перерегистрации  и установлении статуса новых  хозяйств осуществлялись новые виды землеустроительных работ по разграничению  земель, находящихся в постоянном пользовании сельскохозяйственных предприятий, с установлением площадей и местоположения земельных массивов:

· подлежащих передаче гражданам в частную и коллективно-долевую  собственность бесплатно;

· остающихся в государственной собственности;

· рекомендуемых  для продажи или передачи в  аренду (с правом последующего выкупа) членам коллективов, выходящим из предприятий  с целью создания крестьянских хозяйств, а также другим работникам этих хозяйств, объединяющимся в кооперативы, товарищества, акционерные общества;

· для передачи или продажи другим гражданам  и юридическим лицам.

При разграничении  земель (на основании Рекомендаций по проведению землеустроительных работ  при реорганизации колхозов и  совхозов, утвержденных Роскомземом 27 февраля 1992 г.) составлялись проекты  землеустройства (перераспределения  земель) реорганизуемых хозяйств. При  этом в каждом сельском административном районе устанавливалась среднерайонная норма бесплатной передачи земель в собственность граждан, которая дифференцировалась по каждому хозяйству в зависимости от оценки их сельскохозяйственных угодий по продуктивности по отношению к среднерайонному показателю.

Эта норма определялась на основании Указа Президента РФ от 2 марта 1992 г. "О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных  участков в собственность граждан", в соответствии с которым вся  площадь сельскохозяйственных угодий в пределах сельскохозяйственных предприятий  района, за исключением земель, передаваемых в ведение местной администрации, делилась на суммарную численность  лиц, работающих в сельском хозяйстве (включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социальной сфере на селе).

Земельные участки, оставшиеся после бесплатной передачи в собственность гражданам, коллективам  колхозов, другим кооперативным сельскохозяйственным предприятиям и акционерным обществам, включались в фонд перераспределения  земель района, границы которого также  определялись с помощью землеустроителей. Общая площадь этого фонда  на начало 1994 г. составила 66 млн га, в том числе 13,3 млн га сельскохозяйственных угодий.

Земли фонда перераспределения  использовались для последующей  передачи их администрацией района в  собственность, пользование, аренду гражданам  и юридическим лицам для создания личных подсобных и крестьянских хозяйств, коллективного садоводства  и огородничества и других целей, связанных с сельскохозяйственным производством.

В 1991-1994гг. было передано гражданам для ведения садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного  и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства 15,5 млн га. В результате к 1 января 1995 г. в собственности, владении и пользовании граждан России находилось 19,8 млн га земель, в том числе для ведения:

· садоводства  и огородничества - I,8 млн га (22,4 млн семей);

· личного подсобного хозяйства - 5,7 млн га (16,5 млн семей);

· индивидуального  жилищного строительства - 0,5 млн га (5 млн семей);

· дачного строительства - 0,02 млн га (0,1 млн семей).

· На 1 января 1995 г. в России функционировало 278,1 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств на площади 2,8 млн га.

В результате перераспределения  земель около 30 млн рабочих и специалистов реорганизованных колхозов и совхозов, пенсионеров и работников социальной сферы стали собственниками земельных долей площадью от 2 до 15 га, находящихся в коллективной совместной либо в коллективно-долевой собственности. В порядке оказания помощи сельскохозяйственным предприятиям по реорганизации и приватизации земли было разработано 2150 землеустроительных проектов.

В 1994 г. документы, удостоверяющие право на землю, были выданы 11,7 млн граждан, из них 6 млн - собственникам земельных долей. В целом документы, удостоверяющие право на землю, получили 95,2 % сельскохозяйственных предприятий, 78,2 % несельскохозяйственных предприятий, 95,3 % крестьянских хозяйств, 73,8 % владельцев личных подсобных хозяйств, 45 % собственников индивидуальных жилых, дачных и гаражных строений, 56 % владельцев садовых участков, 61,5 % собственников земельных долей.

В 1993 г. землеустроительной службой России была также проведена  инвентаризация земель части населенных пунктов, уточнены границы 230 городов  и поселков городского типа. Более  чем 31 тыс. семей военнослужащих, беженцев, вынужденных переселенцев, в том  числе переселяющихся из районов  Крайнего Севера, получили земельные  участки для индивидуального  жилищного строительства и личного  подсобного хозяйства. В 1994г. более 17 тыс. хозяйств получили земельно-кадастровые  карты, а проведенная по 470 административным районам инвентаризация земель позволила  выявить дополнительно 1,5 млн га, пригодных для садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства и для других целей.

На Урале, в  Восточной и Западной Сибири, на Дальнем Востоке и на Севере было создано 322 общинно-родовых хозяйства  на площади 28,3 млн га, из которых 33 тыс. га занимают сельскохозяйственные угодья.

Вместе с тем, поскольку процесс перераспределения  земель проходил ускоренными темпами, без должного учета требований землеустроительного  проектирования, повсеместно нарушались устойчивость землепользования, сложившаяся  организация территории, деформировались  специализация и экономика хозяйств, не осуществлялись мелиоративные, природоохранные  и противоэрозионные мероприятия. К началу земельной реформы в  России практически по каждому сельскохозяйственному  предприятию были разработаны проекты  внутрихозяйственного землеустройства, имелись научно обоснованные системы  ведения хозяйства и земледелия. По большинству административных районов  были разработаны схемы землеустройства, а в областях, краях и республиках - схемы использования и охраны земель, противоэрозионных мероприятий. В результате массового перераспределения  земель и реорганизации предприятии  имеющиеся схемы и проекты  землеустройства были нарушены; они  нуждаются, как минимум, в существенной корректировке, а в большинстве  случаев в полной переработке. Комплекс землеустроительных проектных работ  приходится начинать заново с учетом изменившихся условий и требований.

Для осуществления  земельной реформы, организации  землеустройства и перераспределения  земель вместо Главного управления землепользования и землеустройства Министерства сельского хозяйства СССР, которое  ранее руководило землеустроительными  работами, в Российской Федерации  в 1991 г. был создан специальный государственный  орган Роскомзем (Госкомзем).

В первые годы земельной реформы в Российской Федерации (1991-1992) численность работников земельной службы системы Роскомзема увеличилась на 20 % и достигла 19 785 (включая работников гипроземов). Были созданы районные и городские комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, которые координировали ход земельной реформы и организовывали работы по перераспределению земель. Однако руководство и состав указанных комитетов большей частью формировались не из числа специалистов-землеустроителей, а из работников бывших советских и партийных органов, технологов производства (агрономов, экономистов и т.д.), других администраторов. Поэтому общая численность лиц, имеющих землеустроительное образование, в составе комитетов была всего 7482 человека (37,8 %). В Московской области из 862 человек, работающих в системе землеустройства, 435 (50,5 %) имели специальное землеустроительное образование, а в городском комитете Москвы - из 277 только 86 (31,0%).

Итак, земельная  реформа вновь поставила на повестку дня вопрос об увеличении подготовки инженеров землеустроительного  профиля и совершенствовании  землеустроительного образования.

Согласно "Комплексной  программе подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов Госкомзема и других ведомств, организаций и учреждений на перспективу до 2005 г." численность работников землеустроительной службы страны должна увеличиться к 2005 г. с 19 785 до 38 990, в том числе имеющих землеустроительное образование и охваченных различными формами переподготовки и повышения квалификации - с 7482 до 28 798.

По Московскому  региону (Москва и Московская область) общую численность работающих намечается повысить с 1139 до 1467 (на 28,8%), а число  лиц с землеустроительным образованием увеличить в 2 раза-с 521 до 1085.

Уже к середине 1991 г. землеустроительные специальности  стали не только остродефицитными, но и востребованными в полной мере. Для подготовки землеустроительных кадров был мобилизован весь научно-педагогический состав Московского института инженеров  землеустройства. Опыт и знания профессорско-преподавательского состава института были нужны  также для формирования идеологии  земельной реформы, подготовки земельного законодательства, подготовки специалистов современного профиля.

Государство сделало  ставку на дальнейшее развитие высшей землеустроительной школы и ее главного звена - Московского института инженеров  землеустройства. Было принято решение  придать высшему землеустроительному  образованию университетскую направленность и фундаментальность и принять  меры по дальнейшему развитию МИ ИЗ как Всероссийского учебно-методического, научного и культурного центра подготовки кадров для осуществления земельных  преобразований.