Административно правоотношения

План:

Введение                                                                                                  3

Обзор литературы                                                                                 5

1. Исторические условия развития  управления в эпоху

 Петровских реформ: причины  и основные реформы                  7

2. Реформа высших и  центральных органов. 

Создание сенатов коллегий                                                               10

2.1 Реформа центрального  управления                                               10

2.2. Реформа высшего  управления. Создание 

органов надзора: фискалитет и прокуратура                                     16

3. Реформы местных  органов управления.

Административно-территориальная  реформа                             21

Заключение                                                                                          24

Список литературы                                                                            28

Введение

Прежде  чем рассматривать реформаторскую деятельность Петра, вспомним, что представляла собой Россия в конце XVII в. Огромная территория и "непохожесть" России на западные страны сразу бросались в глаза. Московское государство представлялось отсталым и даже "полудиким".

Это отставание было обусловлено рядом причин. Долгие годы ушли на преодоление разрухи, вызванной "смутой" и интервенцией начала XVIII в., когда были разорены наиболее развитые в хозяйственном отношении районы страны. Но разорительные войны, не единственная и не главная причина этого отставания. Решающее влияние на развитие страны оказывали ее природно-географические и социальные условия. При незначительной численности населения и огромной территории в хозяйственный оборот постоянно вовлекались новые целинные земли, что не создавало заинтересованности в повышении производительности труда и способствовало экстенсивному пути развития сельского хозяйства. Огромные ресурсы государство направляло на нужды обороны, в результате чего сильное государство складывалось без соответствующей экономической базы. Отсюда - тенденция к превращению всех сословий в слуг государства, к формированию и усилению крепостничества, которое становилось, в свою очередь, тормозом материального и духовного прогресса общества. Кроме внутренних, имелись и внешние факторы. Это отсутствие у Русского государства выхода к морям и возможности использования дешевых путей сообщения. Два моря -  Балтийское и Черное - были закрыты для внешних связей Османской империей и Швецией. Моря, омывающие страну с севера и востока, практически не могли быть использованы для хозяйственных нужд, так как ресурсы Сибири и Дальнего Востока находились лишь в начальной стадии освоения. На юге Астрахань обеспечивала России экономические связи лишь с Ираном и Средней Азией, а эти регионы тоже отставали в своем развитии. Единственными морскими воротами России оставался Архангельск - порт на Белом море, но он был большую часть года скован льдами, да и путь сюда из Западной Европы был в два раза длиннее, чем на Балтику.

Итак, на рубеже XVII - XVIII вв., Россия стояла на пороге преобразований.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Обзор литературы:

1. Павленко Н.И. “Пётр I и его время”, М., Изд-во “Просвещение”, 1989. Биография Петра Великого, преобразователя России, принадлежащая перу крупнейшего отечественного историка Н.И.Павленко, по праву признана классикой биографического жанра. Она написана на строго документальной основе, с привлечением всех доступных источников, и в то же время читается на одном дыхании, подобно добротному историческому роману.
2. История СССР с древнейших времен до конца XVIII в. / Под ред. Б.А. Рыбакова.  М., 1983. Личность Петра I, как, наверное, ни одного другого государственного деятеля в истории России, вызывает и по сей день не утихающие ожесточенные споры: благом или трагедией для России стали его знаменитые преобразования? В данной книге дается  ответ на этот вопрос, раскрывая перед читателем все стороны многогранной, поистине титанической деятельности царя-реформатора.
3. Чистяков Н.О. История отечественного государства и права. М., 1996. В учебнике излагается история России с древнейших времен . Получили освещение основные проблемы социально - экономического и политического развития, вопросы истории культуры и быта в соответствии с представлениями о них современной исторической науки. Первое издание вышло в 1996г. Данная книга предназначена для студентов, преподавателей и всех интересующихся историей.
4. Павленко Н.И., Дроздова О.А. Соратники Петра. М.,2001.

`Пигмеями, спорящими  о наследии великана`, назвал Н.М.Карамзин  сподвижников Петра I. Но едва ли оценку великого историка можно признать справедливой. Известен дар Петра угадывать таланты окружавших его людей и использовать их на благо государства. А в том, что соратники Петра обладали несомненными талантами, читатель убедится, прочитав предложенную его вниманию книгу. В ее основе — выдержавшее несколько изданий исследование Н.И.Павленко `Птенцы гнезда Петрова`, рассказывающее о четырех сподвижниках Петра— фельдмаршале Борисе Петровиче Шереметеве, дипломате Петре Андреевиче Толстом, кабинет-секретаре Петра I Алексее Васильевиче Макарове и выходце из Сербии, тайном агенте России и предпринимателе Савве Лукиче Владиславиче-Рагузинском. Настоящее издание дополнено биографиями еще двух знаменитых и близких Петру людей: Франца Яковлевича Лефорта и Якова Вилимовича Брюса.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Исторические  условия развития управления  в эпоху Петровских реформ: причины  и основные реформы

В основе  перестройки  государственного  аппарата  лежали широко распространенные в Европе идеи государственного строительства. Их суть заключалась в следующем: так как государство является творение созданное человеком, то человек может превратить его в  идеальный институт, с помощью которого можно достичь "всеобщего блага". Бесперебойная работа государственного механизма достигается с  помощью усовершенствованных законов и претворяющих их в жизнь учреждений.

     Петр I полностью  разделял эти идеи, отсюда и   становится понятным то значение, которое он придавал реформе  государственного аппарата.

     Петр I исходя из традиционных представлений о роли  самодержца в России, придавал  огромное значение писанному законодательству. Он считал, что "правильный" закон, вовремя изданный  и последовательно осуществленный  в жизни, может все, начиная со снабжения народа хлебом и кончая исправлением нравов. Великий реформатор России  мечтал  создать

совершенное и всеобъемлющее  законодательство, которым была бы охвачена

и регламентирована вся  жизнь поданных. Он мечтал  о  точной  идеальной

государственной структуре, через  которую  это  законодательство могло

бы реализоваться.

     Идею создания  совершенного государственного  аппарата Петр вынашивал давно,  но только когда сомнений в  победе над Швецией не  оставалось, он  решился приступить к осуществлению  своей мечты. Именно в этот период Петр во многих сферах внутренней политики начинает отходить от принципов  прямого насилия к регулированию общественных явлений с помощью бюрократической машины. Образцом для  задуманной государственной реформы Петр I избрал шведское государственное устройство.

     Рассматривая  эту реформу, как и многие  другие преобразования Петра,  нельзя не коснуться вопроса  о степени заимствования им  западноевропейского опыта. Зачастую  в исторической литературе эта  проблема решается альтернативно:  либо  оригинальность  -  либо  плагиат.   Одни историки считают,  что Петр лишь приспособил шведскую государственную систему под русские условия,  адаптировав ее,  другие же  исходят  из полной оригинальности преобразований, исключая лишь некоторые внешние детали вроде термина "коллегия".

     Представляется, что, когда  речь  идет о  взаимовлиянии,  подобная альтернативная  постановка вопроса в принципе  далека  от  научной. Существенней  знать, как и в какой степени  взятое из других культур способствовало упрочению политической, социальной и экономической структуры общества,  которое что-либо заимствовало. Забегая вперед, отметим, что несомненное заимствование  западноевропейского, точнее, шведского государственного опыта  в целом существенно способствовало укреплению государственности Российской империи.  Вообще же обращение Петра I  к опыту западноевропейских стран было обычным в его реформаторской деятельности. Почему все же шведский опыт  использовался  шире, чем  опыт какой-либо  другой  страны?  Это было связано не столько с некоторыми элементами    сходства    социально-экономических    условий    обеих стран, сколько с личными пристрастиями Петра I.  Высоко ставя шведскую военную и государственную организацию, Петр стремился  превзойти  Швецию, используя ее опыт в мирной жизни.

     Всем памятны  слова,  произнесенные им в  день Полтавской победы в

честь шведов-учителей, побежденных  превзошедшим их учеником. Допуская, что  это лишь красивая легенда, нельзя все  же  пройти  мимо  несомненно достоверного свидетельства.  В 1716 году в Амстердаме шведский комиссион-секретарь Прейс виделся и разговаривал  с  Петром.  В  письме  в Стокгольм Прейс вспоминал,  как однажды Петр "сказал,  что тому,  что научился вести войну и приучил свой народ к войне он обязан, не  кому

иному, как его величеству Карлу XII".

     Неудивительно,  что, достигнув военной победы  над столь "регулярным народом,  как шведы, Петр поставил задачу  реорганизации российской государственности  с помощью той же "регулярности".

     Шведская  государственная система бала построена на принципах камерализма   -   учения   о   бюрократическом   управлении, получившего распространение  в  Европе  XVI  - XVII веков. Камерализм содержал ряд черт, привлекавших Петра. Во-первых, это функциональный принцип управления, который предусматривал создание учреждений, специализировавшихся в какой-либо сфере. Во-вторых, это устройство учреждения на началах коллегиальности, четкой регламентации обязанностей чиновников, специализации канцелярского труда, установление  единообразных  штатов  и  жалованья¹.

     Используя  шведский административный опыт  и беря за основу шведские  образцы, Петр, как правило, вносил  в них обусловленные особенностями  России структурные изменения.  Иногда же изменения не касались  сути дела, а  носили лишь косметический характер. Общий принцип подхода к шведским учреждениям Петр выражал неоднократно и достаточно  последовательно, примером чего служит указ от 28 апреля 1718 года: "Всем коллегиям надлежит ныне  на основании шведского устава  сочинять  во  всех делах и  порядках по пунктам,  а  которые пункты в шведском регламенте неудобны, или с ситуациею сего государства не сходны и  оные   ставить по своему  рассуждению .И,  поставя об оных,  докладывать,  так ли их быть".

 

 

 

2. Реформа высших и центральных органов. Создание сенатов и коллегий

2.1 Реформа  центрального управления

Реформа государственного аппарата началась  в конце 1717-го – в начале 1718 года, когда Петр I составил своеобразную программу  предстоящих преобразований: он определил число и компетенции коллегий, назначил в них президентов,  обязал их выбрать подручных. Но особенно для нас интересен документ от 12 декабря 1718 года,  озаглавленный:  "Реестр коллегиям. О должности, что в которой управляти надлежит." Он позволяет  представить  нам первоначальную структуру нового центрального аппарата:

    1)  Чужестранных дел  (что ныне Посольский приказ).  Всякие   иностранные и посольские дела и пересылка со всеми окрестными  государствами и приезды послов и посланников и приезды курьеров и         других иноземцев;

2)  Камор   (или казенных сборов).  Всякое расположение и ведение        доходов денежных всего государства;

     3)  Юстиция  (то есть расправа гражданских дел).  Судные и розыскные дела; в той же коллегии в ведении и Поместный приказ;

     4)  Ревизион. Счет всех государственных приходов  и  расходов;

     5)  Воинской.  Армия и гарнизоны и все воинские дела, которые были

        ведомы в Военном приказе и  которые прилучаются во всем  государстве;

     6)  Адмиралтейской. Флот со всеми морскими воинскими служители, к

        тому принадлежащими морскими  делами и управлении;

     7)  Коммерц. Смотреть над всеми торгами и торговыми действиями;

     8)  Штатс-контор. (казенный  дом).  Ведение всех государственных

        расходов;

     9)  Берг  и Мануфактур. Рудокопные заводы и все прочие ремесла и         рукоделия,  и заводы оных и размножение, притом же  и  артиллерия."

    Военная, Адмиралтейская  коллегии и Коллегия иностранных  дел занимали привилегированное  положение в системе государственных учреждений благодаря тому огромному значению, которое придавал Петр армии, флоту, дипломатии, а также благодаря той огромной роли, которую играли в управлении их президенты - первейшие из первых сподвижников Петра:  генерал-фельдмаршал  светлейший  князь А.Д.Меньшиков ,  генерал-адмирал

граф Ф.М.Апраксин и  канцлер граф Г.И.Головкин. Эти  коллегии  возникли не на  пустом  месте,  так как в начале Северной войны  создание новой армии, флота, активная дипломатия потребовали иных, отличных  от старых, форм  организации аппарата. Военный и Адмиралтейский приказы и Посольская канцелярия (Посольский приказ)были четко сориентированы на  специализацию. Именно  в них, быстрее чем где бы то ни было, прижились коллегиальные методы ведения дел. Все это впоследствии  облегчило переход к коллегиям.

     Из всех  коллегий особо выделяется группа  финансовых  коллегий  - основа  основ  камеральной системы.  Главной фискальной коллегией  стала

Камер - коллегия, ведавшая всем приходом денег и бюджетным  планированием поступлений. Расход на нужды государства осуществлялся через Штат-контор-коллегию, игравшую роль центральной кассы, а наблюдение и контроль  за расходами за работой финансовых органов поручался независимой от других коллегий  Ревизион-коллегии. Трехчленное  деление  фиска имело  огромное значение в государственном управлении.  В старом приказном аппарате эти три финансовые функции - приход, расход и контроль -  осуществлял практически каждый приказ. Как правило, приказ сам облагал население налогами, часто шедшими на его нужды и под его собственным контролем. Теперь все изменилось - финансовая "чересполосица" XVII века была существенно потеснена.