Оценка налогового потенциала субъектов Российской Федерации

Оценка налогового потенциала субъектов Российской Федерации[1]

Введение[2]

Одной из актуальных задач реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в настоящее время является повышение эффективности системы федеральной финансовой поддержки бюджетов субъектов Федерации. При этом среди основных направлений совершенствования данной системы главное место занимают внедрение принципов объективности расчета финансовой помощи, а также стимулирующего характера финансовой поддержки. Для достижения этих целей необходимо осуществлять расчет сумм финансовой помощи регионам с учетом показателей потенциальных налоговых доходов и нормативных расходных потребностей, так как использование фактических (отчетных) показателей создает негативные стимулы для региональных властей с точки зрения неоправданного снижения налоговых ставок и завышения региональных бюджетных расходов[3].

С учетом вышеизложенного следует отметить, что применяемая в настоящее время Министерством финансов при расчете сумм финансовой помощи методика оценки потенциальных налоговых доходов субъектов Федерации (валовых налоговых ресурсов) не удовлетворяет ряду требований, которые предъявляются к расчетам такого рода[4]. Во-первых, используемая форма зависимости налогового потенциала от основных факторов (в методике применяется система прогнозирования налогового потенциала регионов в виде фиксированной доли налоговых изъятий региона в валовом региональном продукте) не представляется обоснованной. Во-вторых, сложная система различных корректировок и индексов полученных значений налогового потенциала приводит к неоправданному усложнению методики, к снижению степени прозрачности и верифицируемости методики оценки.

Вместе с тем следует отметить, что многочисленность регионов России, а также большая степень межрегиональной дифференциации природно-климатических и социально-экономических условий, а в конечном счете  и налогового потенциала, приводит к невозможности оценки регионального налогового потенциала с помощью сравнительно простых методов.

По этой причине основной целью исследования стало рассмотрение и сравнительный анализ различных методов оценки налогового потенциала субнациональных административно-территориальных образований в государстве с многоуровневой бюджетной и налоговой системой, расчеты налогового потенциала субъектов Российской Федерации с применением методов эконометрического моделирования, сравнение результатов расчетов налогового потенциала российских регионов с помощью различных методов, а также выработка предложений в области совершенствования действующих механизмов оценки регионального налогового потенциала и расходных потребностей.

Проблемы оценки налогового потенциала

субнациональных административно-территориальных образований

В государстве с многоуровневым устройством бюджетной системы неизбежно возникает проблема обеспечения равных возможностей субнациональным административно-территориальным образованиям по оказанию государственных услуг.  Одним из методов решения данной проблемы является перераспределение части ресурсов, поступающих в федеральный (национальный) бюджет с территории субнациональных административно-территориальных образований в виде налоговых платежей, в качестве финансовой помощи нижестоящим бюджетам. Для того чтобы финансовая помощь носила объективный характер и стимулировала усилия властей – получателей по мобилизации бюджетных доходов, необходимо  рассчитывать базу для определения размера финансовой помощи субнациональным образованиям на основе показателей фискального или налогового потенциала.

Следует отметить, что трактовка понятия «налоговый потенциал» зависит от методики самой оценки потенциала. Вместе с тем при формулировке понятия налогового потенциала бюджета административно-территориального образования необходимо учитывать, что в нашей задаче показатели налогового потенциала используются в целях межбюджетного выравнивания, то есть выравнивания способности властей субнациональных административно-территориальных образований (регионов) оказывать государственные услуги на своей территории. Поэтому результат оценки налогового потенциала для каждого региона должен отражать способность региональных налогоплательщиков финансировать оказание государственных услуг в регионе при условии применения одинаковых для всех административно-территориальных образований правил налогообложения (налоговых ставок и состава налоговых льгот). Эффективная система межбюджетного выравнивания должна быть построена таким образом, что если эта способность оказывается ниже некоего установленного федеральным центром критерия, регион получает право на получение финансовой помощи, размер которой может определяться в данных условиях, помимо величины регионального налогового потенциала, уровнем расходных потребностей региональных властей.

В литературе по фискальному федерализму обычно выделяются два основных подхода к расчету налогового потенциала: во-первых, это оценка регионального налогового потенциала на основе метода репрезентативной налоговой системы, и во-вторых, – использование макроэкономических показателей для оценки возможностей субнациональных властей по мобилизации налоговых доходов в собственные бюджеты.

В разных странах с многоуровневым бюджетным устройством используются различные методы. Причем в рамках одного метода возможны вариации в его реализации, имеющие свои достоинства и недостатки и влияющие, в конечном итоге, на оценку налогового потенциала. Поэтому выбор метода и разработка методики его реализации должны основываться на предъявляемых к налоговому потенциалу требованиях. Рассмотрим каждый из представленных методов более подробно.

Метод репрезентативной налоговой системы (РНС) – представляет собой прогнозирование (или оценку) потенциальных налоговых поступлений бюджета региона с помощью применения стандартных (или средних по стране) налоговых ставок к соответствующим налоговым базам[5]. При этом данные о размере налоговой базы в регионе  предоставляются налоговыми органами государства. Результатом оценки в соответствии с данным методом является объем возможных налоговых доходов, который получал бы регион в случае, если бы он применял на своей территории типичную (репрезентативную) налоговую систему. При этом налоговый потенциал может оцениваться отдельно по каждому виду налоговых доходов, исходя из соответствующей налоговой базы и средней налоговой ставки. Таким образом, в основе метода репрезентативной налоговой системы лежит  оценка способности региональных властей обеспечивать уплату в бюджет налоговых платежей, начисленных на декларируемую налогоплательщиками и выявленную налоговыми органами налогооблагаемую базу.

Второй метод расчета регионального налогового потенциала основывается на косвенной оценке потенциальных налоговых обязательств налогоплательщиков региона при условии применения региональными властями средних по стране налоговых усилий. Такой расчет основывается на  оценке налоговой базы как производной от одного или нескольких макроэкономических показателей, характеризующих конечный доход в регионе. Другими словами, оценка налогового потенциала с применением данного метода базируется на том, что все налоговые платежи, несмотря на используемую базу налогообложения, в конечном итоге выплачиваются из доходов налогоплательщиков, и налоговой базой в регионе в широком понимании этого термина (то есть для всей совокупности региональных налогов либо налогов, зачисляемых в региональные бюджеты) является совокупный региональный доход – независимо от того, взимаются ли налоги с дохода в момент его получения (налоги на прибыль и доход) или его использования (налоги с продаж и акцизы)[6]. Таким образом, метод оценки налогового потенциала на базе макроэкономических показателей основан, в противоположность методу РНС, на оценке способности региональных властей мобилизовать налоговые доходы, исходя из способности налогоплательщиков уплачивать определенные суммы налогов, исчисленных на основании средней доли налоговых изъятий в конечном доходе на территории субнациональных административно-территориальных образований.

Оценка регионального налогового потенциала на основании метода репрезентативной налоговой системы, в свою очередь, подразделяется на несколько методов, которые отличаются друг от друга подходами к оценке налоговой базы в регионе. Среди подобных подходов следует выделить «нормативно-законодательный» (statutory) и «расширенный» (broader) подходы. Первый подход основывается на предположении о возможности получения от налоговых органов данных для расчета показателей налоговой базы в отношении всех налогов, взимающихся на территории региона либо зачисляемых в региональный бюджет. При оценке налогового потенциала с помощью второго подхода рассчитываются косвенные оценки налоговой базы, так как в некоторых случаях прямая оценка налоговой базы не представляется возможной[7]. Практика стран с многоуровневой бюджетной системой, использующих метод репрезентативной налоговой системы для оценки налогового потенциала, показывает, что совершенствование данного метода приводит к использованию для оценки налогового потенциала территорий преимущественно косвенных методов оценки налоговой базы[8].

Следует отметить, что при использовании косвенных оценок метод репрезентативной налоговой системы по своей сути становится близок методу использования макроэкономических показателей к оценке налогового потенциала, однако основное различие между ними состоит в том, что при использовании метода макроэкономических показателей моделирование потенциальных налоговых поступлений осуществляется без учета особенностей налоговых баз и ставок отдельных налогов, в то время как метод оценки с помощью репрезентативной налоговой системы исходит из необходимости как можно более точной оценки налоговой базы по каждому из основных бюджетообразующих налоговых источников с учетом соответствующих особенностей взимания данных налогов и налоговых ставок.

Вместе с тем существует определенная условность в разграничении указанных двух методов: если оценка налогового потенциала по методу репрезентативной налоговой системы исходит из расчета налоговой базы с постепенным агрегированием показателей, характеризующих налоговую базу, при переходе к косвенной оценке потенциальных налоговых обязательств, то оценка с применением макроэкономических показателей основывается на использовании единственного макропоказателя в качестве характеристики базы для всех налогов в регионе с постепенным дезагрегированием используемой характеристики с учетом особенностей взимания отдельных налогов в случае получения неудовлетворительных результатов оценок на основании агрегированного показателя.

Рассмотрим некоторые требования к оценке налогового потенциала регионов, а также преимущества и недостатки перечисленных методов с точки зрения различных критериев эффективности их применения.

Эффективность и результативность той или иной концепции измерения налогового потенциала определяется прежде всего независимостью поученной оценки от фискального выбора региональных властей и экономических агентов, известной как «эффект обратной связи» (feedback effect). Указанный эффект имеет место в случаях, когда показатели налоговой базы либо иные факторы, используемые при оценке налогового потенциала, зависимы от выбора региональных властей или экономических агентов[9]. Устранение эффекта обратной связи является одной из важнейших задач при разработке методики оценки налогового потенциала. К его возникновению, в зависимости от используемой методики оценки налогового потенциала, могут, в частности, привести изменения в соотношении частного и государственного секторов экономик.

Например, рост доли государственного сектора (вследствие роста налогов) может привести к снижению налоговой базы частного сектора. Поэтому оценка налогового потенциала региона в соответствии с методом РНС в некоторой степени подвержена влиянию выбора субнациональных властей, который включает предпочтения об относительном размере частного и государственного секторов региональной экономики. Использование для оценки налогового потенциала макроэкономических показателей, включающих данные о размере как частного, так и государственного секторов экономики, позволяет значительно уменьшить зависимость итоговых оценок от решений региональных властей в области изменения долей частного и государственного секторов в экономике региона (в качестве примера такого показателя можно привести валовой региональный продукт).

На оценку налогового потенциала с помощью метода репрезентативной налоговой системы также оказывает влияние и фискальный выбор региональных властей – установление различных видов налогов (в рамках региональных полномочий), также изменения в структуре совокупной налоговой базы (то есть соотношение величины налогооблагаемой базы по нескольким налогам, для которых осуществляется оценка потенциальных доходов),  изменение структуры потребления в частном секторе, изменение общего уровня экономической активности, капитализация налогов в ценах на активы, изменения в пространственном размещении экономической деятельности[10].  При оценке методом РНС размер базы налога находится в зависимости от налоговых ставок, а следовательно, результаты расчетов в соответствии с данным методом, основной компонентой которого является оценка налоговых баз, не могут не подвергаться влиянию фискальной политики региональных властей.

Вместе с тем все рассмотренные механизмы действуют, хотя и в меньшей степени, и в случае оценки налогового потенциала с помощью макроэкономических показателей[11]. Меньшее влияние в данном случае можно объяснить двумя причинами. Во-первых, данный подход не предусматривает анализа фактической налоговой политики региональных властей, концентрируясь на базовых источниках налоговых доходов, а следовательно, и налогового потенциала. Во-вторых, более широкая база для расчетов макроэкономических данных снижает степень влияния эффекта «обратной связи» на итоговые показатели оценки. Однако при оценке налогового потенциала по методу РНС происходит агрегирование результатов расчетов потенциальных доходов от отдельных налогов, которое может приводить к уменьшению степени влияния искажений в расчетах на итоговый показатель, так как разнонаправленные ошибки в расчетах по отдельным налогам в таком случае элиминируются.

Другим важным критерием эффективности метода оценки налогового потенциала является полнота используемых данных о доходах экономических агентов в регионе, которые являются в итоге налогооблагаемой базой для всех налогов. С этой точки зрения, в пользу применения метода оценки на основании макроэкономических показателей свидетельствует его способность более полного учета совокупного дохода экономических агентов региона, чем оценка методом РНС, так как моделирование репрезентативной налоговой системы, основанное на анализе законодательно установленной налоговой базы, не может учесть все источники регионального дохода[12]. Самым полным из имеющихся показателем о полученном региональном доходе в данном случае является валовой региональный продукт (ВРП). Но и макроэкономические показатели могут не учитывать все компоненты регионального дохода. Например, доход, полученный резидентами региона за его пределами, что приводит к соответствующим искажениям в оценке налогового потенциала.