Территориальная основа местного самоуправления

     Как известно, Конституцией РФ установлено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное  самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований (ч. 2 ст. 131). Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции 1995 г. воспроизводилась лишь конституционная формулировка. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ должны были установить в законах субъектов РФ гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ муниципальных образований.

     Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности положений Конституции Удмуртской Республики установил, что наиболее адекватной формой учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, является референдум. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. введены подробные нормы, содержащие правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ муниципального образования или его преобразования.⁵

     В связи с тем, что Конституция  РФ устанавливает только требование о необходимости учета мнения населения при изменении территориальных  границ муниципальных образований, а Конституционный Суд Российской Федерации лишь провел аналогию указанной процедуры с процедурой референдума, в комментируемом Федеральном законе сделаны соответствующие отсылки к процедуре проведения референдума с закреплением условия получения согласия населения по поводу изменения границ муниципальных образований.

     Комментируемый Федеральный закон выделяет 2 отличающиеся друг от друга процедуры установления границ и преобразования муниципальных образований. Первая процедура устанавливает порядок определения границ и преобразования действующих муниципальных образований. Вторая относится к установлению границ вновь образованных муниципальных образований и наделению их статусом городского и сельского поселения, статусом городского округа, муниципального района.

     В первом случае изменение границ муниципальных  образований производится в порядке, установленном настоящей статьей с учетом ограничений абз. 1 ч. 3 ст. 84, т.е. всякое изменение границ действующих муниципальных образований, их преобразование возможно только на основе согласия населения соответствующих муниципальных образований.

     При этом до 1 января 2006 г. при изменении границ муниципальных образований не применяются критерии численности населения, определенные в настоящем законе в п. 6, 7 и 10 ч. 1 ст. 11. Иными словами, при определении границ сельского поселения в переходный период - с 8 октября 2003 г. по 1 января 2006 г. - не применяется требование о том, чтобы в границах сельского поселения находился один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, не менее 1000 человек, а для территорий с высокой плотностью населения - не менее 3000 человек. Не выставляется также и обязательное условие о том, чтобы в сельских поселениях, в границах которых находятся несколько сельских населенных пунктов, численность каждого из поселений составляла не более 1000 человек. Для территории с высокой плотностью населения численность каждого из населенных пунктов, объединенных в одно муниципальное образование, также может превышать 3000 человек в одном населенном пункте.

     Получение согласия населения при изменении  границ района законом не предусматривается, если на территориях с низкой плотностью населения изменение границ района не затронуло границ поселений и населенных пунктов, входящих в состав данного района (ч. 4 ст. 12). В этом случае решение об изменении границ района и поселения принимается представительными органами муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения границ.

     Положения новой редакции Федерального закона (ст. 12, 13, 24) по сравнению с ранее действовавшей редакцией 1995 г. содержат конкретные правовые гарантии учета мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования проводится голосование граждан по указанным вопросам. В голосовании участвуют граждане тех муниципальных образований и населенных пунктов, границы которых подлежат изменению.

     С инициативой об изменении границ муниципальных образований могут  выступить:

     - население;

     - органы местного самоуправления;

     - органы государственной власти  субъектов РФ;

     - федеральные органы государственной  власти.

     Таким образом, новый закон расширяет  перечень субъектов, которые вправе выступать с инициативой об изменения  границ муниципального образования. Кроме  традиционных субъектов: населения муниципального образования, органов местного самоуправления муниципального образования, органов государственной власти соответствующего субъекта РФ, к ним также теперь относятся федеральные органы государственной власти.

     Законом установлено, что население реализует свою инициативу в порядке, установленном для реализации гражданами инициативы проведения местного референдума.

     Для реализации инициативы граждан по вопросам изменения границ муниципальных образований по аналогии с процедурой реализации инициативы граждан по проведению местного референдума необходимо выполнить следующие действия, предусмотренные Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации":

     - образовать и зарегистрировать  инициативную группу;

     - получить регистрационное свидетельство;

     - осуществить сбор подписей жителей  муниципального образования в  поддержку инициативы проведения референдума по изменению границ;

     - провести в избирательной комиссии муниципального образования экспертизу собранных подписей;

     - направить в представительный  орган муниципального образования  решение избирательной комиссии  для принятия решения о проведении голосования.⁶

     Указанные процедуры осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и законом субъекта РФ о проведении местного референдума.

     Инициатива  органов местного самоуправления, органов  государственной власти об изменении  границ муниципального образования  оформляется решениями соответствующих  органов местного самоуправления, органов  государственной власти. Несмотря на то что закон не конкретизирует, какие именно органы местного самоуправления вправе выступить с инициативой проведения референдума по вопросу изменения границ, полагаем, что из числа органов местного самоуправления этим правом могут обладать только представительные органы муниципального образования.

     Считаем целесообразным закрепить в законе регионального уровня положение, запрещающее  выносить на голосование вопрос об изменении границ в случае отсутствия решения о выдвижении инициативы хотя бы одного представительного органа местного самоуправления из всех муниципальных образований, вовлеченных в этот процесс.

     Также отсутствие согласия населения хотя бы одного из муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения  муниципальных границ, делает невозможным  положительное решение вопроса. Поэтому в законе субъекта РФ обоснованным будет введение требований об одновременном проведении процедур голосования во всех муниципальных образованиях, вовлеченных в процесс изменения границ.

     Проведение  референдума по вопросу изменения границ муниципального образования включает в себя несколько последовательных стадий.

     Назначение  голосования по вопросам изменения  границ, преобразования муниципального образования на основании ч. 5 ст. 24 комментируемого закона относится к полномочиям представительного органа муниципального образования.

     В Федеральном закон  о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрены механизмы судебной защиты прав граждан при осуществлении инициативы проведения голосования. Так, непринятие решения представительным органом муниципального образования о назначении голосования ведет к возбуждению судебной процедуры, которую могут инициировать граждане, выступающие инициаторами проведения голосования по изменению границ. Такая возможность должна предусматриваться в законе субъекта РФ.

     Следует отметить, что субъектами обращения  в суд в случае, если представительный орган муниципального образования  не назначил в тридцатидневный срок дату проведения голосования, могут  быть глава местной администрации, глава муниципального образования и органы государственной власти субъекта РФ.

     Законом определено понятие преобразования муниципальных образований, чего не было ранее. В настоящее время  под преобразованием муниципального образования понимаются:

     - объединение нескольких муниципальных  образований в одно;

     - разделение одного муниципального  образования на несколько самостоятельных  муниципальных образований;

     - изменение статуса городского  поселения в связи с наделением  его статусом городского округа  либо лишением его статуса  городского округа.

     Преобразование  муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ, и его инициаторами могут выступать население, органы местного самоуправления, органы государственной  власти субъектов РФ, федеральные  органы государственной власти. Инициатива населения при этом, так же, как и инициатива по изменению границ муниципального образования, осуществляется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

     2-6. Комментируемым законом также  определена процедура учета мнения населения при преобразовании муниципальных образований. Здесь необходимо заметить, что в отношении преобразования поселений требуется согласие населения, выраженное непосредственно, а в отношении преобразования муниципальных районов предусматривается только учет мнения населения, выраженного представительным органом муниципального образования.

     Это вполне закономерно, так как к  компетенции поселений отнесено решение большей части вопросов местного значения, непосредственно  затрагивающих повседневные жизненные интересы населения, а муниципальными районами в значительной мере реализуются отдельные государственные полномочия.

     Согласие  населения при преобразовании муниципальных  образований необходимо в следующих  случаях:

     - предполагаемого изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа и выделения его из состава района (ч. 7 ст. 13);

     - предполагаемого изменения статуса  городского округа в связи  с наделением его статусом  городского поселения и включения  его в состав района (ч. 7 ст. 13);

     - если предполагаемое объединение  муниципальных районов влечет  изменение границ иных муниципальных  образований (муниципальных районов,  поселений, городских округов) (ч. 4 ст. 13);

     - если предполагаемое объединение  поселений влечет изменение границ иных муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов) (ч. 3 ст. 13);

     - предполагаемого разделения поселения,  в случае образования двух  и более поселений (ч. 5 ст. 13).

     Во  всех указанных выше случаях отсутствие согласия населения препятствует принятию закона субъекта РФ.⁷

     При преобразовании муниципальных образований, заключающемся в объединении  и разделении муниципального района (муниципальных районов), получение  согласия населения на такое преобразование Федеральным законом в редакции 2003 г. не предусматривается, если объединение районов или разделение одного района не затронуло границ других районов и поселений (ч. 4 и 6 ст. 13). В этом случае решения об изменении границ района и поселения принимаются представительными органами муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения границ.