Матеріально-фінансове забезпечення місцевого самоврядування

Рішення органів  державної влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого  самоврядування, обов'язково супроводжуються  передачею їм необхідних фінансових ресурсів. Такі рішення виконуються органами місцевого самоврядування в межах переданих їм фінансових ресурсів, а витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забезпечені відповідними фінансовими ресурсами, компенсуються державою (ст. 67).

Підсумовуючи  викладки положень закону, можна дійти  висновку, що основними складовими поняття самостійності місцевих бюджетів у. чинному законодавстві  є:

o невключення  місцевих бюджетів до державного та інших бюджетів;

o наявність  власних та закріплених джерел  доходів місцевих бюджетів;

o право самостійно  визначати напрямки використання  бюджетних коштів;

o право самостійного  використання вільних бюджетних  коштів, а також законодавчого  обмеження можливості їх вилучення;

o компенсація  державою додаткових видатків  органів місцевого самоврядування, які виникають унаслідок рішень, що ухвалюють органи державної  влади.

Слід зазначити  також, що передбачені чинним законодавством норми, які гарантують самостійність місцевих бюджетів, відповідають сучасним уявленням про бюджетну автономію, що сформувалися в економічній літературі.

Не відкидаючи важливість урахування обсягів фінансової допомоги місцевим властям з боку центрального уряду, в доповіді експертної комісії з проблем місцевих та регіональних фінансів Ради Європи "Політика субсидування органів місцевого самоврядування" зазначається, що для незалежності органів місцевого самоврядування важливішими, ніж структура субсидій, є обсяги місцевих податкових надходжень. При цьому слід враховувати принципово інший підхід до місцевого оподаткування і сам склад місцевих податків у зарубіжних країнах порівняно з наявним у вітчизняній практиці.

Неабияка важливість проблем формування дохідної бази місцевих бюджетів змушує нас ще раз звернутися до групування дохідних джерел, проте в контексті питань, що розглядаються, проведемо його за ознаками, відмінними від тих, які були застосовані у попередніх розділах. Залежно від територіальної локалізації, у складі доходів місцевих бюджетів доцільно вирізняти: 1) доходи, одержані на території даного бюджету і 2) доходи, одержані на інших територіях, які за допомогою перерозподілу були спрямовані до певного місцевого бюджету (дотації, субвенції).

В свою чергу, доходи, одержані на території місцевого бюджету, поділяються на власні, закріплені та регулюючі.

З огляду на те, що визначальними для місцевих бюджетів є власні доходи, зупинимося на них  детальніше. Залежно від способу  одержання власних доходів їх можна поділити на:

o податкові доходи (місцеві податки та збори);

o доходи від  надання послуг органами місцевого  ^самоврядування (прибирання території,  вивезення сміття, парковка автотранспорту  тощо);

o доходи від  комунального майна (орендна плата,  надання права на полювання,  рибальство, плата за торгові місця на ринках, частина прибутку комунальних підприємств, кошти від приватизації комунального майна).

НІ в законодавчих документах, ні в економічній літературі немає чіткого визначення переліку ні власних, ні закріплених доходів місцевих бюджетів. Згідно з практикою бюджетування, власними слід вважати доходи, які виникають унаслідок рішень, що приймають органи місцевого самоврядування. Закріпленими слід вважати доходи, які на стабільній основі повністю передаються до місцевих бюджетів. Звичайно, за своєю природою закріплені доходи - це загальнодержавні податки, збори та інші обов'язкові платежі. У чинному законодавстві відсутнє також визначення поняття регулюючих, доходів. Більше того, нерідко поняття "власні" та "закріплені", "закріплені" та "регулюючі" доходи ототожнюються.

Так, у ст. 62 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" зазначено, що доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом джерел та закріплених  у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів. Не зрозуміло, чи регулюючі доходи надходять до складу доходів Місцевих бюджетів чи ні. Хоча сам термін "регулюючі доходи" активно використовувався певний час вітчизняним законодавством (зокрема Законами "Про Державний бюджет України" на 1992 р. і 1993 р.).

Власними можна  вважати лише доходи, які відповідають таким вимогам:

o кошти, які  одержують органи місцевого самоврядування, мають бути локалізовані, тобто  територіально закріплені. Виконання цієї умови дає змогу встановити безпосередній зв'язок між податковими надходженнями на певній території та діяльністю місцевих властей, обраних населенням цієї території, з запровадження податків, зборів, платежів, визначення їхніх розмірів, надання пільг тощо;

o місцеві органи  самоврядування повинні мати  право самостійно визначати напрямки  витрачання одержаних коштів, грунтуючись  на конституційних вимогах і  чинному законодавстві, а також  на обраних місцевих пріоритетах  економічного та соціального  розвитку. Самостійність витрачання коштів створює передумови для контролю з боку виборців за результативністю діяльності місцевих властей;.

o органи місцевого  самоврядування повинні повною  мірою контролювати власні дохідні  джерела. Контроль за мобілізацією  та використанням власних доходів передбачає також право місцевого самоврядування самостійно встановлювати ставки оподаткування та розміри плати за місцеві послуги.

Отже, власними можна вважати лише доходи, які  одночасно відповідають таким вимогам: є територіально локалізованими, тобто безпосередньо залежними від діяльності місцевих властей, які повною мірою їх контролюють і використовують на свій розсуд. Іншими словами, власними доходами можна вважати доходи, надходження яких визначається політикою та діяльністю органів місцевого самоврядування.

Якщо керуватися таким концептуальним підходом щодо визначення складу власних доходів, то слід зазначити.

ШО ним вимогам  не відповідає жоден вид доходів  місцевих бюджетів.

У вищенаведеному матеріалі досліджувалася структура доходів місцевих бюджетів України останніми роками, була визначена та незначна частина, яка формується за рахунок власних доходів, у тому числі місцевих податків і зборів. За нинішніх умов місцеві бюджети опинилися у повній залежності від центрального уряду, який визначає нормативи відрахувань від регулюючих податків і розміри дотацій та субвенцій з Державного бюджету України. Фінансову самостійність місцевих органів самоврядування обмежує не лише майже повна їхня залежність від загальнодержавних доходів, а й нестабільність практики бюджетного регулювання. Щорічні зміни у складі доходів місцевих бюджетів, механізму бюджетного регулювання унеможливили здійснення місцевими властями не лише перспективної фінансової політики, а й нормальних умов функціонування протягом року.

Така ситуація веде до дискредитації місцевої влади  і як наслідок державної влади  загалом. Недостатність фінансових ресурсів на місцевому рівні приводить  до того, що органи місцевого самоврядування намагаються покращити своє фінансове  становище за рахунок невиконання або хоча б несвоєчасного виконання зобов'язань перед державою за податками, які надходять до Державного бюджету України, зборами до Пенсійного фонду України та інших цільових фондів. Нерідко місцеві органи самоврядування спрямовують зусилля місцевих фіскальних органів на справляння насамперед тих загальнодержавних податків, які повністю надходять до місцевих бюджетів, а не тих, які надходять до державного.

Не викликає заперечень висновок про те, що в  унітарних державах не може бути цілком самостійних органів місцевого самоврядування, принаймні їх не так багато. Загалом доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок двох джерел: власних доходів і частини загальнодержавних. Але наскільки вагомі власні доходи? Яка залежність місцевих бюджетів від загальнодержавних надходжень? Чи достатні власні доходи для виконання власних повноважень? Ймовірно, виконання власних повноважень місцевих органів самоврядування повинно забезпечуватися надходженням до місцевих бюджетів власних доходів.

ІЗ проблемами формування власної дохідної бази місцевих бюджетів тісно пов'язане питання податкової (фіскальної) автономії місцевих властей. На думку спеціалістів, для України характерна низька податкова автономія органів місцевого самоврядування тому, що більша частина доходів місцевих бюджетів формується за рахунок регулюючих доходів і дотацій або субвенцій, які надаються за рішенням уряду України. Податкова автономія обмежується лише правом запровадження місцевих податків і зборів згідно з переліком і в межах, визначених Верховною Радою України, а також наданням пільг за місцевими податками та зборами згідно з чинним законодавством.

Залежність  місцевих бюджетів від центрального уряду, а отже, від державного бюджету  можна зменшити за допомогою надання  права органам місцевого самоврядування запроваджувати власні податки та самостійно встановлювати ставки оподаткування (приконтролі загальнодержавних органів за загальним рівнем оподаткування). Це сприятиме встановленню справжньої фінансової самостійності місцевого самоврядування.

Питання фінансової автономії місцевих властей - це питання  не суто економічного змісту. Воно завжди мало політичний підтекст. Проблема надання  права місцевим органам самоврядування запроваджувати на своїй території  власні податки потребує відповіді на запитання: чи довіряє держава місцевим властям? Саме так сформулював цю проблему ще у ХГХ ст. італійський вчений Конільянц.

Проте система  місцевих фінансів не може бути незалежною, якщо органи місцевого самоврядування не будуть мати податкової автономії, якщо з усієї сукупності об'єктів оподаткування не вирізнятимуться деякі з них для цілей місцевого оподаткування.

Аналіз практики формування та використання місцевих бюджетів України дає змогу дійти  висновку, що самостійність місцевих бюджетів є лише формальною, а не реальною. Недостатньо продекларувати принцип самостійності, треба законодавчо встановити конкретні механізми його реалізації. Насамперед це стосується визначення та чіткого розмежування повноважень державної влади й органів місцевого самоврядування. На цій основі - розмежування доходів і видатків усіх бюджетів, теоретичного обгрунтування понять "власні" та "закріплені" доходи місцевих бюджетів.

Отже, визначальними  факторами при обґрунтуванні  політики розмежування доходів і  видатків між ланками бюджетної системи повинні стати ефективність витрачання коштів, посилення контролю з боку держави за господарською діяльністю суб'єктів підприємництва, встановлення залежності між розміром бюджетних витрат-і результатами економічної діяльності в регіонах.

Треба переглянути  склад місцевих податків і зборів з метою посилення їхньої фіскальної ролі, віднести до місцевих окремі загальнодержавні податки та збори, які нині закріплені за місцевими бюджетами. Самостійність  місцевих бюджетів, а отже, й фінансова незалежність органів місцевого самоврядування повинна бути підкріплена наданням їм права самостійного встановлення місцевих податків і зборів.

Розглядаючи самостійність  місцевих бюджетів, слід враховувати  також сучасні загальноекономічні фактори соціально-економічного розвитку України, такі як спад обсягів валового внутрішнього продукту, дефіцитність фінансових ресурсів, інфляція, нерозвинугість фондового ринку, нестабільність законодавчої бази тощо. Без вирішення цих, а також багатьох інших складних проблем перехідного періоду розвитку економіки України неможливо вести мову про фінансову незалежність місцевого самоврядування та побудову демократичної держави.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список використаних джерел

 

1. Конституція України. // Відомості Верховної Ради України від

23.07.1996 .

2. Декларація про державний суверенітет України вiд 16.07.1990  №

55-XII // Відомості  Верховної Ради УРСР вiд 31.07.1990.

3. Європейська хартія місцевого самоврядування вiд 15.10.1985 // <

http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994_036

6. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” вiд 21.05.1997

№ 280/97-ВР // Відомості Верховної  Ради України вiд 25.06.1997.

7. Закон України “Про службу в органах місцевого самоврядування” вiд

07.06.2001  № 2493-III // Відомості Верховної Ради України вiд

17.08.2001.

8. Закон України “Про статус депутатів місцевих рад” вiд 11.07.2002  №

93-IV // Відомості Верховної Ради України вiд 04.10.2002.

9. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления

муниципальным хозяйством. М. Норма, 1998.

10. Журавський В.С., Серьогін В.О., Ярмиш Н.О. Державне будівництво та

місцеве самоврядування в  Україні: Підручник. –К.: Ін Юре, 2003.

11. Конституційне право України: Підручник / За ред. Ю.М. Тодики, В.С.

Журавського. – К.: Ін Юре, 2002.

12. Кравченко В.В. Конституційне право України: Навчальний посібник. -

Вид. 3-тє, виправл. та доповн.- К.: Атіка, 2004- 512 с.