История развития местного самоуправления в России

—  составление  губернских смет, раскладок и отчетов;

—  подготовку нужных собранию сведений и заключений;

—  надзор за поступлением земских доходов  и расходованием земских сумм;

—  представление  в суде интересов земства по имущественным  делам;

—  распоряжение с разрешения губернатора о своевременном  созыве и об открытии  земских  собраний.  

 В   обязанности губернских управ  входило также рассмотрение жалоб  на уездные управы  и образование  канцелярий при них.

Важным  принципом деятельности управ предусматривалась  гласность — публичный контроль.  Положение 1864 г.  предусматривало, что  все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты  ревизий  должны были печататься для всеобщего  сведения в «Губернских  ведомостях».

Однако  уже в 1867   г. был принят закон, запрещавший любые сношение между  земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Было установлено,  что отчеты земских управ должны печататься только с разрешения губернатора. В  результате местное население  в значительной степени утратило возможность  контролировать деятельность земских учреждений, что оказывало  негативное  влияние на эффективность  их деятельности. Земские и городские  учреждения не  были подчинены местной  администрации, но их деятельность была поставлена под  весьма строгий контроль министра внутренних дел и губернаторов на предмет  соответствия действующему законодательству.

Отсутствие  достаточных материальных средств, которые формировались преимущественно  за  счет обложения местного населения, и отсутствие остро необходимого собственного  исполнительного аппарата усиливало зависимость земств от правительственных  органов. Несмотря на эти недостатки, земствам удалось  внести значительный  вклад в  развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи,  здравоохранения  и народного просвещения.

Результаты  реформы городского управления были более эффективными, чем в сельской  местности. В ходе реформы 1870   г. была установлена довольно рациональная структура  городского управления. Распорядительные функции были предоставлены  городской  думе; исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой, стала  управа. Работа управы и подчиненных ей органов регулировалась инструкцией,  издаваемой думой. Члены  управы избирались думой и не нуждались  в дополнительном  утверждении. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от  должности и преданы суду. Городской голова также избирался  думой, но в зависимости  от ранга  города утверждался в должности  губернатором или министром внутренних  дел.

  В  целом, органам городского  самоуправления  была предоставлена довольно  широкая самостоятельность в  ведении  городского хозяйства  и решении местных дел. Утверждению  губернской администрацией,  а  в некоторых случаях министерством  внутренних дел подлежали лишь  наиболее  важные постановления  думы, как правило, финансовые. Подавляющее  большинство  дел, в том числе  и составление годовых смет, решались  думою самостоятельно и  не  нуждались в дополнительном согласовании. На губернатора возлагались функции   общего надзора за законностью  действий органов городского  самоуправления.

Местное самоуправление во времена правления  Александра III и Николая II

При Александре III Земское и Городовое  положения  были частично пересмотрены. Причиной реформы послужил кризис земских  учреждений. Исполнение земских дел  в управах, при отсутствии должного контроля  со стороны гласных  принимало все более формальные формы, отдаленные от задач  решения  реальных проблем населения.

  В  1890 г. было опубликовано  новое  «Положение о земских учреждениях», в результате которого было  увеличено  значение сословного  начала: роль дворянства усилена.  Значительные слои населения   были лишены избирательных прав. Принцип выборности управ был  практически  повсеместно нарушен.  Утверждению стали подлежать  не только председатели управ,  но и все остальные члены  управы, причем земские собрания  лишались права  обжаловать  неутверждение. Председатели и  члены управ числились состоящими  на  государственной службе, и  в председатели управ не могли  избирать лиц, не  имеющих права  на государственную службу. Губернатору  было предоставлено право   останавливать исполнение постановлений  собрания не только в случаях  формальных  нарушений закона, но  и с точки зрения их целесообразности.

  Самым  существенным нововведением   было подчинение действий органов  самоуправления контролю бюрократии  не только  с точки зрения  законности этих действий. Коренным  образом изме­нена постановка  крестьянского дела: крестьянское  самоуправление было поставлено  под контроль  земских участковых  начальников и в значительной  степени подчинено им.  Крестьяне,  а также лица других низших  сословий, живущие в сельских  местностях,  были поставлены  в личную зависимость от земского  начальника, имеющего право  безапелляционно  подвергать их взысканиям без  всякого судебного производства. В  качестве положительных  изменений, внесенных положением 1890 г., можно отметить  увеличение  компетенции земств, круга вопросов, по которым земства могли издавать  обязательные постановления.

  В  1892 г. вышло новое  «Городовое  Положение», согласно которому были  произведены существенные  изменения  во внутреннем устройстве органов  городского управления: управа была  поставлена в положение более  независимое от думы, права городского  го­ловы,  как председателя думы, были значительно расширены за  счет прав гласных, дума  была  лишена права отдачи под суд  членов управы. Фактически, положение  усилило  исполнительные органы  власти местного самоуправления  и ослабило значение  представительных  органов. Выборные должности лиц  городского управления были  приравнены  к Правительственным чиновникам  и поставлены в дисциплинарную  зависимость от администрации.  Городские головы и члены управы  считались  состоящими на госу­дарственной  службе, и губернатор получил  право давать им  предписания  и указания. Новое «Городовое  положение»  значительно сужало  круг лиц, обладающих избирательным  правом: число избирателей  в  результате уменьшилось в 3 - 4 раза.

  Новаторство   П.А. Столыпина как реформатора  заключалось в том, что он  проводил политику  последовательной  модернизации всех политических  и общественных институтов  Российской  империи. Это в первую очередь  относилось и к проблеме  государственного  управления - к вопросу о власти. П.А. Столыпин стремился к   качественному преобразованию системы  местного самоуправления во имя  ее  демократизации и повышения  эффективности. Уже в 1907 г. были  внесены в  Государственную  думу "Положение о поселковом  управление" и  "Положение о  волостном управлении". Законопроекты  предполагали  учреждение органов  местного самоуправления на самом  низовом уровне - в  поселковом  обществе и волости. Причем  речь шла о бессословной организации  этих  учреждений. Таким образом,  планировалось, что самоуправляющееся  общество будет  проявлять  свою творческую активность на  всех уровнях, начиная от поселка  и  кончая государством. Кроме  того, согласно "Главным началам  преобразования  земских и городских  общественных управлений", сфера  компетенции уездных и  губернских  земств, а также органов городского  самоуправления расширялась, а   имущественный ценз для участия  в работе этих учреждений снижался. Иными  словами, правительство  стремилось к расширению круга  лиц, так или иначе  участвовавших  в управлении государством.

  Вместе  с тем, П.А. Столыпин настаивал  на упразднении должностей земского  начальника и  уездного предводителя  дворянства, которые, обладая властными  полномочиями,  представляли узкосословные  интересы. Вместо них предполагалось  учредить  должность участкового  комиссара - агента правительства  при поселковых и  волостных  органах местного самоуправления. Правительственная власть обретала  своего представителя и на  уровне уезда, так как учреждалась  должность  начальника уездного  управления, в ведении которого  были все уездные  правительственные  учреждения и участковые начальники. В свою очередь он сам   непосредственно подчинялся губернатору.  Таким образом, правительство   выстраивало стройную административную  иерархию, способную оперативно  реагировать на вызовы времени. 

П.А.  Столыпин решал двуединую задачу. С одной стороны, он добивался  большей  эффективности власти, устраняя все противоречивое и архаичное, накопившееся за  два столетия. С  другой, эта власть должна была находиться в тесной связи с  широкими кругами  общественности, доверяя им многие права и полномочия.

  Несмотря  на отдельные недостатки»   к 1917 г.  в России сформировалась  развитая система местного самоуправления, состоящая из  самоуправления  крестьянских общин и волостей, самоуправления земств, городов  и  уездов, самоуправления дворянского  и мещанского сословий. Земское   самоуправление охватывало около  половины населения России и  имело по закону  более широкую  сферу деятельно­сти, чем самоуправления  в других государствах.  Земские  учреждения существовали на уровне  губерний, уездов, сами избирали  свои  руководящие органы, формировали  структуру управления, определяли  основные  направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов. С приходом  революции 1917 г.  система местного самоуправления  была в основном разрушена,  а традиция  самоуправления прервана, что создает значительные сложности  при ее возрождении  в настоящее  время. Вместе с тем, история  местного самоуправления в нашей  стране  содержит обширный практический  опыт, учитывающий национальные  и географические  особенности.

Местное самоуправление в советский  период

После  Октябрьской революции 1917 г.  в  стране сложилась такая система  власти, по которой все представительные органы  (сверху донизу) входили в  единую систему государственной  власти. Это,  естественно, изменило существовавшие до революции представления  о местном  самоуправлении как  самоуправлении населения. В Конституции  РСФСР 1918 года была  закреплена новая  система власти на местах, включающая областные, губернские,  уездные, волостные  Съезды Советов, Советы депутатов городов  и других поселений  и исполнительные комитеты. Съезд Советов в границах своего ведения являлся  высшей в  пределах данной территории властью. Советы депутатов избирались  непосредственно  населением, Съезды Советов формировались  из представителей  соответствующих  Советов депутатов и нижестоящих  Съездов. Исполнительные  комитеты избирались как Советами депутатов, так и Съездами Советов. В основу  этих властных органов был положен  принцип единства Советов как  органов  государственной власти. Формирование и деятельность Советской  власти на местах  осуществлялись на основе принципа демократической централизации. При этом  формально допускалась  определенная самостоятельность местных  органов власти.  Однако при этом вышестоящие Советы осуществляли руководство  нижестоящими  Советами, жестко контролировали их работу. Иными словами, местное  самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять  из себя низовое звено единого  государственного аппарата.

В  середине 30-х годов съезды Советов были упразднены. В Конституциях 1936 и 1937  годов органами государственной  власти в краях, областях автономных областях,  округах, районах, городах, и селах были провозглашены Советы депутатов  трудящихся. В Конституциях 1977 и 1978 годов местные органы власти стали  именоваться Советами народных депутатов. К деятельности местных  Советов и их  органов привлекался  многомиллионный актив. Однако в  реальности они представляли  собой  органы государственной власти на местах и подчинялись вышестоящим Советам  народных депутатов. Кроме того, процесс  формирования и сама деятельность  Советов народных депутатов осуществлялись под руководством партийных органов,  что проявлялось, в частности, в  согласовании с ними списков кандидатов в  депутаты, подборе и расстановке  кадров, работающих в Советах. В связи  с этим самостоятельность  Советов  значительно ограничивалась. Существенное влияние на деятельность  местных Советов оказывали их исполнительные комитеты. Исполкомы формально были  подконтрольны и подотчетны соответствующим Советам, но в реальной практике на  сессиях Советов лишь утверждались заранее подготовленные исполкомом решения.

  Местные   Советы должны были руководить  на своей территории государственным,  хозяйственным и социально-культурным  строительством; утверждать планы  экономического  и социального  развития и местный бюджет; осуществлять  руководство подчиненными  им  государственными органами, предприятиями,  учреждениями и организациями;  обеспечивать  соблюдение законов,  охрану государственного и общественного  порядка, прав  граждан; содействовать  укреплению обороноспособности  страны. В пределах своих  полномочий  местные Советы должны были  обеспечивать комплексное экономическое  и  социальное развитие на  их территории; осуществлять контроль  за соблюдением  законодательства  расположенными на этой территории  предприятиями, учреждениями  и  организациями вышестоящего подчинения; координировать и контролировать  их  деятельность в области  землепользования, охраны природы,  строительства,  использования трудовых  ресурсов, производства товаров  народного потребления,  социально-культурного,  бытового иного обслуживания  населения. К исключительной  компетенцией местных Советов  относится: избрание и изменение  составов  исполнительных комитетов;  образование, избрание и изменение  составов постоянных  комиссий  Совета, заслушивание отчетов о  работе исполкомов и постоянных  комиссий.