Государственное и муниципальное управление

Оценка  того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.

Анализ  государственного управления возможен через следующую классификацию. Государственное управление исчерпывающе сводится к принятию следующих трех видов государственных управленческих решений:

1) решение, оформленное в форме  нормативного правового акта: Конституции,  закона и т.п.;

2) решение, оформленное в форме  ненормативного правового акта, действия (бездействия), принятое в  соответствии с нормативным правовым  актом; 

3) решение, оформленное в форме  ненормативного правового акта, во исполнение которого принимается  решение первого вида. По степени  воздействия наибольший масштаб  действия и значимость имеют  государственные управленческие  решения первого вида [2, с.52].

 1.1 Субъекты и объекты государственного управления

Государство – это форма общества. Оно тесно связано с системой общественных отношений и с формами общественного сознания. Государство юридическим способом объединяет людей, используя институт гражданства. 
Государство выражает общие для всех интегрированные потребности и интересы и цели жизнедеятельности всего сообщества людей. Государство осуществляет национальные интересы. Через структуру государства закрепляется всеобщая воля, придающая государственным установлениям обязательный характер. Государству принадлежит легитимная монополия на законодательную деятельность и принуждение на осуществление всеобщей воли. 
            Государство решает проблемы, связанные с выявлением всеобщей воли. 
Для обеспечения своих целей государство создает и поддерживает в определенном объеме и состоянии свой аппарат – совокупность людей с соответствующими средствами, профессионально занятых выявлением общих потребностей, институциональным закреплением последних и проведением государственно-правовых установлений в жизнь. 
           Субъекты государственного управления – это органы государственной власти, наделенные полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами. Субъекты государственного управления (политического руководства и административного управления) многообразны и различаются по основаниям:

- по ветвям власти; 
- по уровням организации государственной власти: национальный, региональный и местный уровни; 
- по характеру, целям и средствам воздействия на управляемые объекты: руководство, административное, экономическое управление и др.; 
- по характеру институционализации: формально институционализированные государственные органы и действующие под их началом общественные институты – экспертные советы, фракции и т.д.; 
- по составу: индивидуальные, коллегиальные.

           Объекты государственного управления – элементы общественной среды и их связи, изменяющиеся в результате взаимодействия с субъектом государственного управления. Специфика объектов государственного управления определяется тем, что все они содержат в себе «человеческий фактор» [3,  с.135].

           Объекты управления:

           а) самоактивны, т.е. способны к самодвижению на основе внутренних побудительных причин; 
          б) обладают целенаправленностью, т.е. с одной стороны государственное управление должно учитывать эти цели в своей деятельности, и, с другой стороны, влиять на формирование этих целей; 
         в) адаптивны – они способны приспосабливаться к окружающим условиям, в том числе к управляющим воздействиям государства; 
         г) способны к самоуправлению; 
        д) зависимы от объективных условий общественной жизнедеятельности. 
          Степень развитости указанных свойств определяет меру воздействия государства на объекты управления. Чем более развиты управляемые объекты, тем мягче может быть государственное управление. 
           Классификация объектов управления по уровням. 
           Первый уровень – человек в проявлениях его сознания и поведения, трудовой и общественной деятельности (социальные роли). 
            Второй уровень – коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности (виды деятельности). 
           Третий уровень – общество в целом, его подсистемы, отношения и процессы, возникающие в нем вследствие общественной активности людей (формы общественных отношений). 
По содержанию, определяемому социальными функциями объектов, можно различать объекты управления, распределенные по сферам общества. Это объекты экономической, социальной, духовной, политической систем.

Субъекты и объекты государственного управления (рисунок 1.3).

Рисунок 1.3 - Субъекты и объекты государственного управления

Россия— «объект управления», то, чем управляют. Органы государственной власти (президент, ГД, правительство) — «субъект управления», те, кто управляет.«Субъект», управляя «объектом», оценивает результаты своего управления по «обратной связи». Внутри «объекта управления» (России) показаны частные «объекты» и «субъекты» управления.

2.  Система государственного управления

Содержание системы  государственного управления – это изучение важнейших функций государства как института управления обществом, закономерностей и принципов их реализации, научное обоснование государственной политики, изучение складывающихся в процессе деятельности государства и органов государственного управления политико-правовых и социальных отношений. 
       К системе государственного управления относятся только органы государственной власти и местного самоуправления. 
Предметная область государственного управления – право, управление, социология и политология. 
           Цели и содержание государственного управления зависят от состояния и структуры управляемых процессов, от места и роли государства в обществе. 
            Общественная обусловленность государственного управления определяется общественными потребностями в управлении, отражающими, в свою очередь, различные материальные и духовные потребности населения. 
             Целевая направленность означает рациональную постановку целей, соответствующих имеющимся ресурсам, обеспечивающих максимальные желаемые результаты при минимальных затратах ресурсов, прежде всего налогоплательщиков.

Системный характер государственного управления заключается  в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов. В качестве системы государственное управление реализует несколько функций.

1. Институциональную - через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий.
2. Регулятивную - через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.
3. Целеполагающую - через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ.
4. Функциональную - через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей.
5. Идеологическую - через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.

При разделении власти на государственную и муниципальную необходимо учитывать глубокое внутреннее различие между публичной и социальной (общественной) властями. Особенностью публичной власти является непременное наличие санкционных возможностей, делегируемых учредителями ее центрального аппарата представительному органу управления. Публичная власть обладает верховенством в решении вопросов государственного значения, публикуя распоряжения, обязательные для исполнения.

Вектор муниципального управления имеет направление "снизу-вверх", будучи призванным адаптировать местный территориальный интерес к государственному. Смысл этой адаптации состоит в обустройстве среды непосредственного обитания человека, удовлетворении его первоочередных потребностей и налаживании межхозяйственных связей между территориями. Объектом муниципального интереса являются вопросы местного значения, характер и особенности которых могут быть адекватно осознаны только людьми, непосредственно проживающими на данной территории. Удовлетворение муниципального интереса есть обязательное условие для удовлетворения общественного (государственного) интереса [7, с.5].

Основными принципами формирования системы государственного управления являются:

1. Принцип разделения властей.
2. Принцип комплементарности.
3. Принцип субсидиарности.
4. Принцип суверенности.
5. Принцип демократизма.
6. Принцип гомогенности.

Специфика государственного управления.

Определяющее  влияние на характер действий, осуществляемых данным видом управления, оказывает  его субъект – государство. В  основе природы государства лежит  верховная власть, дающая основания  для легитимного господства одних  людей над другими.

Специфическим свойством  государственного управления является его распространенность на все общество.

Государственное управление в обязательном порядке  обладает свойством системности. Только наличие системности придает  государству необходимую согласованность, субординацию, координацию, определенную целеустремленность, рациональность и  эффективность.

Для государственного управления системное представление  его компонентов, элементов и  их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение. Следует выделить три логические схемы, посредством которых раскрываются различные аспекты системности  государственного управления:

Взаимосвязь субъекта государственного управления (государства) с общественной системой.

Определяющей  доминантой элементов государственного управления является его общественно-политическая природа.

Государственное управление – это явление субъективное.

Системное «видение»  государственного управления предполагает четкое усвоение той истины, что  среди его элементов нет ни одного, который мог бы сам по себе содержать сущность государственного управления и решать какую-либо управленческую задачу [1, с. 39].

3. Виды государственного управления

Основополагающим  в управлении является определение  роли, места человека как объекта  управления. По этому критерию различают  демократический и авторитарный стили управления.

Демократическое управление основывается на том предположении, что для человека естественным состоянием является деятельность, работа и что он способен к самоуправлению, самоконтролю и не избегает ответственности. Поэтому внешний контроль не рассматривается как решающее средство достижения целей. Такой стиль управления предполагает делегирование полномочий, предоставления большой самостоятельности в соответствии с функциями, привлечения к принятию решений. Допускаются дискуссии, необязательна единодушная поддержка лидера.

Авторитарное  управление исходит из того, что средний человек изначально избегает труда, не честолюбив, уходит от ответственности, с удовлетворением принимает руководство над собой. Поэтому для повышения эффективности труда его надо принуждать, контролировать. А это может обеспечить власть, единоначалие при ограничении прерогатив объектов управления. При авторитарном управлении ответственность и контроль сосредоточены в основном на верхнем уровне; складывается режим личной власти в разных формах – от мягких, сочетающихся с элементами демократии, до диктатуры; элита демонстрирует преданность лидеру, все готовы выполнять его указания.

Демократический стиль управлении имеет тенденцию к анархизму, а авторитарный к тоталитаризму. При анархическом управлении никто не вмешивается в естественный ход событий, в свободную игру законов и факторов. Предполагается, что ответственность сама по себе распределяется целесообразно. На качестве российской власти отражается ее переходное состояние: условия новые, а структурная и функциональная организация, менталитет во многом прежние; законы принятые с учетом достижений западного права, но действуют с большими отступлениями; изменяются выборы органов власти, а повседневного контроля общества за властью недостает.

▪ По характеру взаимоотношений центральной власти с входящими в состав государства административными, национальными единицами. Система государственного управления может быть координационной или субординационной. Координационное управление реализуется в форме федерации или конфедерации. Федерация имеет, а конфедерация не имеет единого органа государственной власти. Члены федерации могут иметь собственные конституции, законодательные, исполнительные, судебные органы. Наряду с этим образуется единые федеральные органы государственной власти; устанавливается общее гражданство, денежная единица и т.д. при конфедерации образующие ее государство сохраняют независимость, имеют свои органы государственной власти и управления. Для координации действий в определенных целях (высшие политические, военные и т.п.) государства создают объединенные органы. Россия согласно Конституции является федеративным государством, включает 88 субъектов федерации и различные формы местного самоуправления.

Субординационное  управление базируется на жестком административном подчинении, воздействии на нижестоящих должностных лиц органов управления, принуждении к выполнению команд, поступающих из вышестоящих органов управления. Оно характерно для унитарного государства, которое в своем составе не имеет федеративных единиц, а подразделяется на административно-территориальные единицы (области, районы и др.). В унитарном государстве органы власти всех уровней действуют по единым нормативам, аппарат управления отвечает нуждам общественной системы, разделение властей практически отсутствует.