Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2012-2014гг.

финансового состояния  принципалов, по обязательствам которых

предоставляются госгарантии (соблюдение указанного условия не

предусмотрено, например, правилами предоставления гарантий по

- 35 -

инвестпроектам  и гарантий для реализации государственного оборонного

заказа);

4) наличие обеспечения  возвратности средств, использованных  на

исполнение  госгарантий (например, по гарантиям по инвестпроектам не

предусмотрено обеспечение права регрессного  требования Российской

Федерации к  принципалу);

5) соблюдение  определенных ограничений получателями

государственной поддержки на период действия госгарантий (например, отмена

премиальных и  бонусных выплат высшему менеджменту4), а также

установление  ответственности принципала за нереализацию поддерживаемых

государством  проектов.

Меры аналогичного характера планируется принять  и в сфере

планирования  бюджетных ассигнований на возможное исполнение

государственных гарантий. В частности, предлагается предусматривать в

федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий  год

следующие ассигнования:

– по фактически выданным госгарантиям – до 100% суммы  возможного

исполнения;

– по планируемым  к представлению госгарантиям –  в существенно

меньшем объеме, с последующим оперативным внесением (в случае

необходимости) изменений в федеральный закон  о федеральном бюджете,

предусматривающих увеличение бюджетных ассигнований до 100% суммы

возможного  исполнения.

2.4. Политика  в области заимствований субъектов  Российской Федерации

За последние  пять лет объем государственного долга субъектов

Российской  Федерации последовательно увеличивался, в среднем на 25%

ежегодно. К  началу 2011 года его консолидированная сумма превысила 1 трлн.

4Данное ограничение, продемонстрировавшее свою исключительную действенность,

предусмотрено только по «антикризисным» госгарантиям.

- 36 -

руб. (График 16). При этом максимальный рост – более 48% пришелся на

кризисный 2009 год.

По состоянию  на 1 января 2011 г. государственный долг субъектов

составил 1 096,0 млрд. руб. или 2,4% ВВП, в том числе государственный

внешний долг субъектов  – 32,0 млрд. руб. (1,1 млрд. долл. США) или  менее

0,1% ВВП.

График 16. Государственный долг субъектов Российской Федерации,

млрд. руб.

361,7 392,2

458,7

601,2

890,8

1 096,0

0

200

400

600

800

1 000

1 200

2006 2007 2008 2009 2010 2011

млрд. руб.

За последние  два года наблюдалось существенное изменение структуры

государственного  долга субъектов Российской Федерации в сторону

увеличения  доли обязательств по привлеченным бюджетным  кредитам от

других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Соответственно,

доля рыночного  долга снижалась. Так, по состоянию  на 1 июня 2011 г.

(График 17) доля бюджетных кредитов в структуре долга достигла почти 37%,

увеличившись  по сравнению с началом 2009 года более  чем в 5 раз и в

значительной  степени заместив задолженность  по ценным бумагам (снижение

- 37 -

на 8,7%), банковским кредитам (снижение на 11%) и государственным

гарантиям субъектов (снижение на 10,3%).

График 17. Структура  государственного долга субъектов

Российской  Федерации

Иные долговые

обязательства

субъектов

Российской

Федерации

0,01%

Бюджетные

кредиты,

привлеченные  в

бюджет субъектов

Российской

Федерации от

других бюджетов

бюджетной системы

Российской

Федерации

36,9%

Государственные

гарантии субъектов

Российской

Федерации

10,2%

Кредиты,

полученные

субъектами

Российской

Федерации от

кредитных

организаций,

иностранных банков

и международных

финансовых

организаций

16,89%

Государственные

ценные бумаги

субъектов

Российской

Федерации

36,0%

Указанные изменения  явились следствием сознательной государственной

антикризисной политики в сфере межбюджетных отношений: в условиях

сокращения  доходов субъектов и ограниченного  доступа к рыночным ресурсам

наращивание объемов льготного кредитования из федерального бюджета было

оправдано и  позволило стабилизировать ситуацию с региональными

бюджетами.

В предстоящий  период политика в сфере межбюджетных отношений

претерпит кардинальные изменения. Объем кредитования региональных

бюджетов из федерального бюджета будет существенно  сокращен с

перспективой  получения субъектами бюджетных  кредитов только в связи с

чрезвычайными ситуациями. В частности, в предстоящий  период планируется

сократить объемы бюджетных кредитов регионам более  чем в 6 раз:

- 38 -

с 128,6 млрд. руб. в 2011 году до 20,0 млрд. руб. в 2014 году. С 2012 года не

планируется предоставление бюджетных кредитов на строительство,

реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных

дорог общего пользования.

В результате, в  предстоящем периоде потребности  субъектов Российской

Федерации в  рыночных заемных ресурсах будут  объективно возрастать. Данное

обстоятельство, с одной стороны, налагает на субъекты повышенные

требования  к соблюдению благоприятных показателей платежеспособности, а с

другой –  создает условия для конкуренции  на внутреннем долговом рынке за

заемные ресурсы. Этот фактор станет дополнительным стимулом,

обуславливающим необходимость скорейшей реализации мер по повышению

емкости и ликвидности  этого рынка.

С 1 января 2011 г. вступили в силу нормы Бюджетного кодекса

Российской  Федерации, предоставляющие право  субъектам возобновить

практику внешних  заимствований в целях финансирования дефицита бюджета

и погашения  внешнего долга. Однако это не затронет те субъекты, у которых

расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за

исключением субвенций) в течение двух из трех последних  отчетных лет

превышала 5% объема собственных доходов консолидированного бюджета и

которые вправе осуществлять внешние заимствования только для погашения

внешнего долга. Еще одно ограничение состоит  в том, что субъекты вправе

осуществлять  внешние облигационные займы  при условии получения

рейтингов от не менее чем двух ведущих международных  рейтинговых

агентств.

Исходя из предусмотренных Бюджетным кодексом ограничений,

потенциально  в текущем году возможен выход  на международный рынок

капитала только 6-ти субъектов. При этом для пяти из них (г. Москва,

г. Санкт-Петербург, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ

– Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ) речь идет о финансировании

дефицита бюджета  и погашении накопленных долговых обязательств, а для

- 39 -

одного (Республика Башкортостан) – о рефинансировании внешнего долга. При

этом возможный  объем внешних заимствований этих субъектов не превысит

198 млрд. руб.

В целом, предстоящий  период потребует повышенного внимания к

ситуации в  сфере государственного долга субъектов  Российской Федерации.

2.5. Взаимодействие  с многосторонними банками развития

Начиная с 2002 г., Российская Федерация отказалась от привлечения

финансовых (бюджетозамещающих) займов международных финансовых

организаций (МФО), сосредоточившись на совместной с многосторонними

банками развития (МБР) реализации проектов в приоритетных сферах и

отраслях российской экономики. Основа взаимодействия – инвестиционные

займы со значительной долей российского софинансирования.

За прошедший  период доля обязательств по кредитам МФО в структуре

государственного  долга Российской Федерации последовательно  снижалась,

достигнув, по состоянию  на 1 июня 2011 г 1,8% (80,4 млрд. руб. или 2,6 млрд.

долл. США) (График 18). В составе привлекаемых Российской Федерацией

заемных средств  на кредиты МФО приходится не более 0,4%. В период

2012-2014 гг. объем  таких заимствований будет оставаться на незначительном

уровне, не превышая в среднем 300 млн. долл. США в год.

Помимо сокращения объемов заимствований у МБР  особенностью

текущего взаимодействия Российской Федерации с этими  институтами

является значительное увеличение доли российского софинансирования

совместных  проектов. Так, за период 2005-2011 гг. первоначально

согласованные в соглашениях о займах объемы бюджетного софинансирования

были пересмотрены в сторону увеличения, в среднем  на 50%. В отдельных

случаях объемы российского софинансирования возросли в 2-6 раз.

- 40 -

График 18. Государственный  долг Российской Федерации по кредитам (займам)

многосторонних  банков развития, млрд. долл. США

3,8

5,0 4,5

5,5

5,7

9,7

3,1 2,6

2,2 1,8 1,7

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

млрд. долл. США

В настоящее  время в рамках соглашений о займах с Международным

банком реконструкции  и развития (МБРР), Европейским банком реконструкции

и развития (ЕБРР) и Северным инвестиционным банком (СИБ) реализуется

12 проектов на  общую сумму 2,3 млрд. долл. США.  Они направлены на

решение задач  в области модернизации казначейской системы Российской

Федерации, информационной системы таможенных органов, модернизации и

технического  перевооружения учреждений и организаций Росгидромета,

реформирования  жилищно-коммунального хозяйства  г. Калининград, развития

систем государственной  регистрации прав на недвижимость и  государственной

статистики, поддержки  судебной реформы, экономического развития

г. Санкт-Петербурга, сохранения и использования культурного наследия России

и др. Кроме того, в 2011 г. в развитие выдвинутой Россией  в рамках

представительства в «Группе восьми» международной  инициативы подписано

соглашение  с МБРР о займе на реализацию проекта  в сумме 113 млн. долл.

США по содействию повышению уровня финансовой грамотности населения и

развитию финансового  образования в Российской Федерации.

- 41 -

Только по двум из указанных проектов (менее 10% привлекаемых у МБР

ресурсов) средства займов предоставляются внутренним заемщикам на

срочной, платной  и возвратной основе в качестве субзаймов. По всем

остальным кредитам получателями средств являются федеральные  органы

исполнительной  власти. В период 2012-2014 гг. общий объем  заимствований

России у  МБР может составить до 900 млн. долл. США. При этом уже

в 2014 году предоставление бюджетных кредитов за счет средств  МБР не

предусматривается.

Получение суверенных займов у МБР в планируемых  объемах признается

целесообразным  при наличии у этого источника  финансирования следующих

сравнительных преимуществ:

– возможность  привлечения экспертно-аналитического содействия

ведущих специалистов в вопросах реформирования системы  государственного

управления, реализации крупных инфраструктурных и других проектов

государственного  значения;

– обеспечение международной сертификации проектов: участие МБР

подтверждает  соответствие проектов международным  стандартам;

– прозрачность правил и процедур реализации, что  способствует росту

доверия частного сектора, стимулирует привлечение  частных инвестиций;

– возможность получения дополнительного финансирования, в т.ч.

грантового, за счет участия в донорских программах МБР;

– гибкий подход при определении соотношения  объемов заемных средств

МБР и российского  софинансирования;

– низкая стоимость  займов МБР.

С учетом изложенного, в предстоящий период сотрудничество с МБР

будет продолжено, в том числе в форме привлечения  ограниченных по объему

заемных средств, на основе следующих подходов:

1) преимущественное  финансирование совместных с  МБР проектов из

федерального бюджета с соответствующим сокращением доли заемного

финансирования; минимальные заимствования привлекаются у МБР лишь в

- 42 -

случаях, когда  использование займов является необходимым  и обязательным

условием участия  МБР в проектах в силу положений  устава, утвержденных

принципов работы МБР, а реализация проекта признается целесообразной;

2) реализация  новых проектов в сферах государственного  управления,

охраны окружающей среды, повышения энергетической эффективности,

развития финансового  рынка и рынка микрофинансовых услуг, поддержки

региональных  местных инициатив, совершенствования __________национальной системы

гидрометеорологии, развития особых экономических зон, физической культуры

и спорта социально  незащищенных групп населения, развития лесного

хозяйства; выбор конкретного инструмента сотрудничества с МБР, а также

определение доли российского софинансирования осуществляется

индивидуально по каждому проекту;

3) использование  практики предоставления государственных  гарантий

Российской  Федерации по проектам, реализуемым с участием МБР;

4) расширение  участия Российской Федерации  в различных инициативах

МБР, в том  числе фондах технического содействия, фондах прямых инвестиций

и других инструментах сотрудничества;

5) содействие  увеличению портфеля проектов, реализуемых

Международной финансовой корпорацией (МФК), Многосторонним

агентством  гарантирования инвестиций (МАГИ), Европейским  банком