Муниципально - правовая ответственность: Актуальные проблемы теории и практики

III. Ответственность  органов и должностных лиц  местного самоуправления перед  государством наступает на основании  решения соответствующего суда  в случае нарушения ими предписаний  законодательства, а также в случае  ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

    Ответственность представительного органа наступает, если соответствующим судом установлено, что этим органом принят нормативный  правовой акт, противоречащий законодательству, а представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. При этом высшее должностное лицо субъекта Федерации в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации проект закона субъекта Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. 
 

    В случае принятия такого закона полномочия представительного органа прекращаются со дня вступления его в силу.

Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством наступает в случае:

1) издания  указанным лицом нормативного  правового акта, противоречащего  законодательству, если такие противоречия  установлены соответствующим судом,  а это должностное лицо в  течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло мер по исполнению решения суда;

2) совершения  указанным лицом действий, в том  числе издания им правового  акта, не носящего нормативного  характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло мер по исполнению решения суда.

    В указанных случаях высшее должностное  лицо субъекта Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.

    Одной из форм проявления ответственности  перед государством является предусмотренное  в ст. 75 Закона 2003 г. временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

    Статья 72 Закона 2003 г. предусматривает также  ответственность органов и должностных  лиц местного самоуправления за осуществление  отдельных государственных полномочий. Однако эта ответственность наступает в той мере, в какой указанные полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

    Наряду  с рассмотренным выше в юридической  литературе распространена еще одна классификация видов юридической ответственности, основанием которой является ее отраслевая принадлежность (вид правонарушения). Применительно к муниципально-правовой ответственности сложилось несколько точек зрения.

Так, говоря о видах юридической ответственности в муниципальных отношениях (т.е. в муниципальном праве), А.С. Соломаткин указывает: "Следует напомнить, что уголовно-правовая ответственность должностных лиц местного самоуправления может наступить за совершение деяния, предусмотренного УК РФ, за которое им могут быть назначены соответствующие виды наказания. Административно-правовая ответственность наступает за совершение административных проступков... Дисциплинарная ответственность должностных лиц местного самоуправления наступает в случае нарушения ими правил поведения, установленных ТК РФ, уставами муниципальных образований, правилами внутреннего трудового распорядка, положениями, правилами. Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера... Однако в муниципальных отношениях имеет место и собственно-муниципальная ответственность как вид конституционно-правовой ответственности..." ⁵

    Далее он делает вывод, что "видами юридической  ответственности в муниципальных отношениях являются уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная, собственно муниципально-правовая ответственность" ⁶ (напомним, что собственно муниципально-правовая ответственность рассматривается как разновидность конституционной). 

    Автор одного из первых системных исследований института конституционно-правовой ответственности А.А. Кондрашев придерживается несколько иной точки зрения. В  частности, он указывает, что "в современной  литературе высказываются предложения  о выделении муниципально-правовой ответственности как разновидности конституционно-правовой ответственности и самостоятельного вида юридической ответственности... Представляется, что говорить о самостоятельности муниципально-правовой ответственности вряд ли возможно, так как муниципальное право еще не сложилось в обособленную отрасль права" ⁷. 

    Один  из авторов учебника "Муниципальное  право России", Г.Н. Чеботарев, рассматривая проблему самостоятельности муниципально-правовой ответственности, отмечает, что "в  юридической литературе существует по меньшей мере два подхода к пониманию публичной ответственности в местном самоуправлении. Одни авторы считают, что в местном самоуправлении реализуется конституционно-правовая ответственность. Другие ответственность субъектов местного самоуправления перед населением именуют муниципально-правовой. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, говоря об ответственности, избегают более точного терминологического обозначения. Однако наиболее конструктивным, оправданным с точки зрения природы местного самоуправления представляется рассмотрение в системе местного самоуправления и конституционно-правовой, и муниципально-правовой ответственности (разумеется, в местном самоуправлении имеют место и другие виды юридической ответственности: уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная, административная)" ⁸. Далее, ставя вопрос о разграничении конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности, автор указанного издания отвечает следующим образом: "Разграничить конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность можно по такому критерию, как инстанция ответственности, т.е. сторона правоотношения, контролирующая, оценивающая поведение другой стороны и применяющая меры воздействия, включая принуждение. По этому критерию ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и его органами относится к конституционно-правовой, а ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением - к муниципально-правовой. И дело здесь вовсе не в терминологических нюансах, а в принципиально важном методологическом принципе: имеет ли муниципальное право как комплексная отрасль правовой системы свои, именно ей присущие меры защиты, охраны муниципального порядка, муниципальных прав граждан или она заимствует эти меры ответственности у ведущей отрасли - конституционного права" ⁹. И далее: "...отличие муниципально-правовой ответственности от конституционно-правовой видится прежде всего в особенностях муниципальных правонарушений, процедуры ее реализации. Основанием муниципально-правовой ответственности является нарушение норм устава, иных локальных нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, а также актов, принятых населением на местном референдуме, основанием же конституционно-правовой ответственности являются конституционные правонарушения (конституционные деликты). Существенно отличается и процедура реализации муниципально-правовой ответственности. Такая мера ответственности, как отзыв выборного должностного лица (депутата, главы муниципального образования), осуществляется по инициативе населения в порядке, установленном уставом муниципального образования" . 

    Таким образом, можно выделить несколько  подходов к проблеме самостоятельности  муниципально-правовой ответственности: 1) о муниципально-правовой ответственности нельзя говорить как об отдельном виде ответственности, так как это может привести к замене понятия (т.е. муниципально-правовая ответственность - это конституционно-правовая ответственность в муниципальном праве); 2) муниципально-правовая ответственность - это разновидность конституционно-правовой ответственности; 3) муниципально-правовая ответственность - это самостоятельный вид отраслевой ответственности.

    Ответ на данный вопрос решается в том  числе в зависимости от того, можно ли считать муниципальное право самостоятельной отраслью современного российского права.

    Здесь мы согласны с позицией Г.Н. Чеботарева, что "муниципальное право обладает всеми признаками комплексной отрасли  права. Оно характеризуется и муниципальными правоотношениями, и своими методами, и муниципальными нормами, формирующейся муниципально-правовой ответственностью" . 

    В связи с данной позицией хотелось бы привести некоторые соображения. Муниципальное право - сравнительно молодая отрасль современного российского права. Является ли она полноценной, самостоятельной отраслью или искусственным образованием, объединяющим нормы исключительно по предмету правового регулирования, который, несомненно, является специфическим, а именно - общественные отношения в связи с осуществлением местного самоуправления? Данный вопрос пока не нашел однозначного решения в юриспруденции. И хотя те ученые, которые занимаются именно муниципальным правом, приводят большое количество доводов в пользу самостоятельности данной отрасли, здесь имеются некоторые проблемы.

    Хотелось  бы привести некоторые дополнительные доводы в пользу самостоятельности  муниципального права, в том числе  исследовав некоторые процессы системообразования и структурированности права.

    Согласно  наиболее распространенной позиции отрасли права должны обладать собственными, присущими только им предметом и методом правового регулирования, которые рассматриваются в качестве основных системообразующих факторов, отделяющих конкретную отрасль от других правовых образований.

    В пользу отраслевого характера муниципального права говорит тот факт, что  муниципальное право обладает присущим только ему предметом регулирования, специфическими правовыми конструкциями, своеобразной структурированностью норм, сочетанием различных методов юридического воздействия, т.е. совокупностью определенных факторов.

    Вместе  с тем в российской юридической  науке сложилась традиция проводить  отличие между профилирующими (основными) и комплексными отраслями. В этом случае профилирующим отраслям свойственны свои методы правового регулирования, указывающие на их юридическое своеобразие. Муниципальное право не может быть отнесено к самостоятельным отраслям права, поскольку лишено собственного основного метода регулирования. В сфере регулирования отношений местного самоуправления муниципальное право объединяет нормы различных отраслей права, сочетая в себе их юридические режимы. В связи с изложенным представляется, что муниципальное право не может быть охарактеризовано профилирующей (основной) отраслью российского права. Доминирующим в юридической науке является мнение о комплексности муниципального права. Такой вывод базируется на двух утверждениях:

    1) предмет муниципального права  образуют комплексные общественные  отношения самых разных сфер - управленческие, организационные, имущественные, налоговые, финансовые, землепользования и др., объединяющим началом которых выступает то, что эти отношения складываются в ходе осуществления местного самоуправления, а местное самоуправление - это комплексный правовой институт, задачи и функции которого реализуются во всех сферах местной жизни: экономической, финансовой, социальной, культурной и т.д.;

    2) нормы муниципального права привносят  в "портрет" этой отрасли  дополнительные черты комплексности.  С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, финансового), а с другой - оставаясь нормами данных правовых отраслей, входят во вторичную правовую структуру - комплексную отрасль права .¹⁰

    Комплексная отрасль права - это особая юридическая целостность, ее своеобразие объясняется наличием специфических приемов регулирования, принципов, положений, свидетельствующих о существовании специального юридического режима. Комплексность муниципального права заключается не только в рассредоточении норм по основным отраслям и регулировании ими отдельных сторон отношений местного самоуправления. Комплексный характер данной отрасли обусловлен также наличием норм, замыкающихся в рамках сугубо муниципального законодательства, т.е. в нормативных актах, регулирующих именно муниципальные отношения, не урегулированные иными отраслями: по поводу образования, преобразования и упразднения муниципальных образований; по поводу статуса муниципальных служащих; по поводу выборов в органы местного самоуправления и т.д.