Законодательный процесс

Передача документа  из комитета в подкомитет регулируется правилами самого комитета.

3а этой стадией  следует «исполнительная сессия»  — главная часть работы, которая  носит конфиденциальный характер. Комитет обладает широкими полномочиями  в отношении переданного ему  билля: он может доложить билль  палате, ничего в нем не меняя,  выбросить отдельные статьи, внести  новые, изменить редакцию и  название билля, разработать альтернативный  проект. Фактически он может составить  новый билль, поскольку действует  независимо[32].

В России после  передачи Советом Думы законопроекта  в соответствующий комитет, последний самостоятельно определяет порядок его подготовки и рассмотрения. Основная работа проводится в парламентских подкомитетах. На второе чтение законопроект выносится с таблицами поправок, рекомендуемых комитетом соответственно к отклонению или к принятию.

Рассмотрение  законопроекта в Парламенте начинается с передачи его в Совет при  Председателе Парламента. Первое обсуждение происходит на пленарном заседании  Совета, где все депутаты могут  высказать свое мнение (так называемые «ремиссионные дебаты»).

Только после  этих процедур законопроект попадает в специальные комиссии, для которых  характерен закрытый порядок работы, хотя они имеют право привлекать экспертов, чиновников, исследователей, представителей общественных организаций. Законопроект проходит два заседания комиссии, по результатам последнего составляется памятная записка, а также фиксируются возражения и различные точки зрения по положениям законопроекта, который затем передается на пленарное заседание Парламента.

После пленарного заседания законопроект попадает в  Большую комиссию, задача которой - детальное рассмотрение самого законопроекта  и всех замечаний к нему. Памятная записка Большой комиссии - основа для второго чтения парламента.

Таким образом, тщательная полноценная работа парламентских  комиссий, внесение поправок — стали (прежде всего, для парламентской  оппозиции) основными инструментами  участия в законодательном процессе.

Однако, значение комитетов (комиссий) парламента не одинаково  в различных парламентах. Каким  бы ни было соотношение выполняемой  ими работы с деятельностью палат, наличие двух форм обсуждения (сессионного  и в рамках комитетов/комиссий) приводит к сочетанию исследований общих  положений проекта и детальных  формулировок, что способствует:

1) оптимизации  законодательного процесса;

2) улучшению  качества законотворчества.

Второе чтение означает обсуждение законопроекта  по существу. Как правило, оно проводится по докладу комитета (комиссии), работавшего  с проектом. Такой доклад имеет  чрезвычайно важное значение. Его  текст изучается депутатами до обсуждения в палате и, соответственно, оценки, выводы, в нем представленные, могут  повлиять на позицию депутатов, еще  не сформировавших собственного четкого  мнения. В тексте доклада могут  содержаться:

1) указания на  разногласия, возникшие в отношении  отдельных положений законопроекта;

2) указания на  намерения меньшинства прибегнуть  к механизму внесения поправок  во время обсуждения проекта  в палате.

На стадии второго  чтения происходит обсуждение и голосование  каждой статьи проекта, отдельных поправок, однако уже невозможно изменить основы законопроекта, принятые на первом чтении. Если по какой-либо причине значительная часть депутатов не согласна с  содержащимися в проекте принципиальными  решениями, возможно его отклонение и прекращение всякой работы над  данным законопроектом. Часто регламенты требуют представления поправок в письменном виде и заранее, чтобы  комиссия (комитет), работающая над  проектом, а также все депутаты могли получить их своевременно и  выработать к ним свое отношение. Поэтому во Франции, например, установлены  сроки внесения поправок: 8 дней до обсуждения в палате[33]. При третьем чтении законопроект обсуждается и голосуется в целом со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки не допускаются за исключением чисто редакционных. Теоретически на этой стадии законопроект также может быть отклонен, например, если для его принятия требуется квалифицированное или абсолютное число голосов, а его сторонники не смогли набрать требуемого количества[34].

Обсуждение в  ходе любого чтения может быть фракционным  или свободным. При фракционном  обсуждении выступают лидеры фракции  или уполномоченные ею депутаты для  изложения позиции фракции по обсуждаемому законопроекту. В Израиле, Великобритании обсуждение фактически бывает только фракционным. Свободное  обсуждение, когда депутат может  высказать свою точку зрения, проводится очень редко, и каждый раз по специальному разрешению парламента.

Голосование в  некоторых странах сравнительно свободно и не подчиняется фракционной  дисциплине, в других — жестко связано  партийной дисциплиной (в Великобритании оно свободно только по вопросам морали; в 1972 г. было проведено свободное  голосование по вопросу о вступлении в «Общий рынок»). Для проведения свободного голосования необходимо специальное решение парламента.

Используются  разные способы голосования:

1) открытое - поднятием  рук или «голосование ногами»,  когда сторонники законопроекта  в парламенте выходят в одну  дверь, а его противники - в  другую, и счетчики в дверях  подсчитывают число тех и других (Великобритания, Индия, США);

2) тайное —  бюллетенями и при помощи электронного  голосования (Палата представителей  США, Финляндия, Швеция);

3) поименно открытое  голосование[35].

Законопроект, одобренный той палатой, в которую он был  внесен, направляется вместе с сопроводительными  документами в другую палату. 

2.3. Принятие законов

Содержание данной стадии различается в разных парламентах  в зависимости от их структуры.

В однопалатных парламентах принятие закона составляет последнее голосование, т.е. последнее (или единственное) чтение.

В парламентах, состоящих из двух палат, законопроект становится законом, если он принят в  одинаковом тексте в обеих палатах. Как правило, во второй палате законопроект проходит те же стадии, что и в  той палате, в которую он был  внесен. На практике существуют процедуры  «молчаливого одобрения», которые заключаются  в отсутствии официальной реакции  на закон, поступивший в верхнюю  палату.

Так, согласно ст. 105 Конституции России с момента  принятия Государственной Думой  законопроект становится федеральным  законом. До прохождения Совета Федерации  это еще не действующий федеральный  закон, но уже и не законопроект, а принятый палатой акт, поступающий  на рассмотрение другой палаты[36]. Федеральный закон должен получить выраженное или молчаливое одобрение Совета Федерации. Без этого невозможно его дальнейшее движение. Процедуры «молчаливого одобрения» не могут применяться в тех случаях, когда Конституцией РФ прямо предусмотрено обязательное рассмотрение верхней палатой федеральных законов (ст. 106-107).

В случае возникновения  у палат разногласий применяется  механизм выработки согласованного решения. Его процедуры определяются положением палат.

При равноправных палатах применяются различные  примирительные процедуры, целью которых  является достижение компромисса, поскольку  если одна из палат окончательно отвергнет  законопроект, то такой законопроект не может быть внесен вновь на той  же сессии парламента. Выработка и  принятие согласованного текста законопроекта  осуществляется двумя основными  методами.

1. Метод челнока  состоит в том, что спорный  законопроект пересылается из одной палаты в другую до тех пор, пока одна из них не согласится с предложениями другой либо пока законопроект не будет отвергнут окончательно (применяется в  парламентах Аргентины, Боливии, Венесуэлы). К отрицательным сторонам метода челнока относится сложность в применении, а также тот факт, что примирение достигается непосредственно палатами, в результате чего законодательный процесс затягивается.

2. Метод согласительных  комитетов подразумевает совершение  примиренческих механизмов не  палатами, а по их поручению  специальными органами.

Положения билля, принятого Палатой представителей, могут быть значительно изменены согласительным комитетом. В этом случае депутаты - авторы документа могут  в соответствии с регламентом  палаты обратиться к членам согласительного  комитета с рекомендацией сохранить  прежнюю редакцию отдельных положений. Подобная просьба, если решение по ней  было принято палатой представителей, не является обязательным для согласительного  комитета, но все-таки обладает некоторой  силой. Члены согласительного комитета считают, что такие рекомендации усложняют процедуру принятия решений, которая должна носить гибкий характер, а значит, не может быть связана  рекомендациями одной из сторон.

Альтернативным  вариантом является обращение (с  письмом или лично) авторов документа, принятого палатой, или его отдельных  положений, к членам согласительного комитета — депутатам о поддержке позиции палаты[37].

О принятом решении  комитет докладывает палатам, которые  могут либо принять его предложения, либо отклонить его целиком. За палатами сохраняется право вернуть билль  согласительному комитету для повторного рассмотрения[38]. Как правило, доклад согласительного комитета принимается. В противном случае либо возобновляются переговоры между палатами, либо законопроект считается «похороненным», а на него уже затрачены огромные силы (в том числе и материального характера). Тем не менее, окончательный вариант текста, представляемый в палату для принятия, редко является идентичным тому, который был принят палатой представителей или сенатом[39].

Процедура преодоления  возражений применяется в тех  бикамеральных парламентах, где верхняя палата выполняет сдерживающую функцию.

Существует два  основных способа преодоления возражения верхних палат.

1. Возражение  преодолевается самой нижней  палатой путем повторного голосования.

2. Возражения  верхней палаты преодолеваются  совместным заседанием палат  по спорному вопросу

Таким образом, наличие двух палат парламента и  необходимость достижения ими компромисса  являются стабилизирующим фактором не только законодательного процесса, но и в целом общественной жизни.

После прохождения  представительного органа законопроект становится законом, то есть закон принимается, но он еще не является действующим актом. Для его вступления в силу требуется проведение процедур санкционирования и промульгации.

В странах, воспринявших британскую модель парламента, указанные  процедуры с формальной точки  зрения проводятся внутри парламента, так как глава государства  входит в его состав наряду с палатами.

B других странах  они проводятся вне парламента, хотя иногда представительный  орган власти в них участвует[40].

Промульгация  является предметом рассмотрения специального параграфа, поскольку является самостоятельной  стадией законодательного процесса.

Санкционирование  закона осуществляется главой государства  путем подписания его официального текста. Понятие санкционирования напоминает о временах абсолютной власти монархов, когда закон, принятый парламентом, вступая в силу только при непременном  условии, что глава государства  с ним согласен и свое согласие выражает подписью. В противном случае глава государства отказывается подписать закон, налагая на него абсолютное вето: закон выбрасывается  в корзину[41].

Постепенно глава  государства утрачивал свои полномочия в области законодательного процесса, институт абсолютного вето трансформировался  в институт отлагательного вето[42].

Процедура санкционирования (подписания) — одна из форм участия  глав государств в законодательном  процессе. Однако в конституциях не всегда достаточно ясно закрепляется их роль в принятии законов.