Реформа Государственного Совета 1906 Года

34.Реформа Государственного Совета 1906 Года / А. П. Бородин

В начале XIX в. в  системе высших государственных  учреждений России появилось новое - Государственный совет 1 . Формально  это был законосовещательный  орган, однако вряд ли можно безоговорочно  считать его "учреждением абсолютистской монархии" 2 . В действительности Гос. совет играл самостоятельную роль в выработке крупных решений 3 , причем случаи утверждения царем мнения меньшинства Гос. совета были исключительно редки 4 , а немалое количество случаев несогласия царя с решениями Гос. совета свидетельствует о независимости формулировавшийся в его среде мнений.

Этому не противоречит и то, что сложилась практика обхода его посредством Комитета министров, Синода, Военного совета, всеподданнейших  докладов и др.; резолюциями Николая I о желательности тех или иных решений; назначениями великих князей его председателями и т. п. Это  было учреждение, которое терпели. Недовольство Гос. советом, подозрения по его адресу, стремления его обойти - все это непременно всплывало при царе с обостренным чувством самодержавия 5 . Наоборот, в условиях либерального царствования роль и значение Гос. совета возрастали. 
 

Трудно совместить с представлениями о Гос. совете как "учреждении абсолютистской монархии" и долгий срок его существования. Социально-экономическое развитие размывало основы абсолютизма, между тем Гос. совет с течением времени обнаруживал не признаки увядания, а наоборот, способность легко и быстро - простым включением в свой состав выборных от населения - превратиться в представительное учреждение. С этим и связаны были стремления либералов усилить влияние Гос. совета и их "излюбленная мечта" о преобразовании его в буржуазном духе 6 . В этом направлении советовали царям отступать в трудные моменты их царствования П. А. Валуев (1863), вел. князь Константин Николаевич (1866), М. Т. Лорис-Меликов (1880), В. К. Плеве, П. Д. Святополк-Мирский (1904), Д. Ф. Трепов (1905). Тенденция, выразившаяся в проектах названных бюрократов, привела, в условиях революционного кризиса начала XX века, к образованию Гос. думы 7 . 
 

Акты 20 февраля 1906г.- проявление противоположной тенденции; они, по сути, не уступка 8 , а контрреформа. Потому, во-первых, что ни одна из противоправительственных сил в 1905 г. не добивалась преобразования Гос. совета - все хотели его упразднения 9 . Во-вторых, и в содержании реформы не было ничего, что можно было бы трактовать как уступку. Ее авторы понимали, что без выборных членов невозможно ожидать "нормальных отношений" Гос. совета с Думой (С. Ю. Витте), рассчитывали, что выборы придадут учреждению "нравственную силу и вес в глазах широких масс населения" (С. Е. Крыжановский), и стремились привлечь те силы, для которых неизбежные "социальные увлечения" Думы представляли опасность, - привлечь с тем, чтобы опереться на них в борьбе с Думой. А чтобы сделать эту борьбу эффективной, важно было не просто уравнять Гос. совет в правах с Думой, а обеспечить ему преимущество - сделать его "верхней палатой". Реформа 20 февраля оказывалась единственным способом сохранить Гос. совет как фактор законодательства и, не допуская непосредственного противостояния Думы царю, обеспечить возможность парализовать всякую угрозу с ее стороны. Современникам противодумский смысл преобразования был очевиден 10 . Другое дело, что за это приходилось расплачиваться: реформа Гос. совета закрепляла законодательную Думу в системе высших учреждений империи и тем затрудняла возвращение к дореволюционному порядку вещей, чего желали сторонники неограниченного самодержавия. Поэтому граф А. Д. Игнатьев и увидел в реформе Гос. совета упразднение его как "совета монарха", а это, утверждал он, "уже решительный шаг к конституционному устройству страны"; страшной "уступкой" казалось правым сановникам и включение в состав Гос. совета выборных членов 11 . 
 

Мысль о превращении  Гос. совета в противовес Думе появилась в июне 1905 г., когда вопреки "неоднократно" выраженной воле Николая II Совет министров, обсуждая проект учреждения Думы, составленный Булыгиным, "вынужден был остановиться на некоторых заключениях", в которых нетрудно было "усмотреть сходство с конституционным строем". Уже при разработке проекта в МВД, как только совещание под председательством Булыгина отвергло мысль о включении выборных в состав Гос. совета и остановилось на совещательной выборной Гос. думе, стало ясно, писал впоследствии Крыжановский, что "этой постановкой предрешался и вопрос о значении учреждения. Собравшись в этом виде и в огромном количестве, "выборные от населения" неизбежно должны были опознать себя как народное представительство и не могли примириться с подготовительным значением. Это был, конечно, будущий парламент" 12 . Из этого следовало, что с учреждением Гос. думы существенно изменятся - "не текстом закона", а "силою самих вещей" - условия деятельности власти, и Николай II стал к этому "готовиться". 
 

4 июля 1905 г. Д.  М. Сельский 13 , доложив царю соображения  Совета министров, получил указание "заняться вопросом о преобразовании  Совета для согласования деятельности  обоих законосовещательных учреждений". При этом царь выразил желание  пополнить Гос. совет новыми лицами и поручил Сельскому составить список их. 6 июля Сольский пригласил председателей департаментов Гос. совета, гос. секретаря и управляющего делами Совета министров и просил их представить кандидатов в этот список, а также обдумать основания предстоявшего преобразования Гос. совета "для сохранения за ним подобающего места в ряду высших государственных установлений" 14 . На Петергофском совещании 19-26 июля 1905 г. правые его участники, стремясь не допустить ограничения самодержавия, обуздать Думу, отводили Гос. совету место и роль верхней палаты 15 . 
 

Акты 6 августа 1905 г. действительно превратили Гос. совет в "верхнюю палату" 16 , и последовало указание Николая II Сельскому подготовить реформу этого органа. 16 сентября на квартире Сельского состоялось совещание сановников (участвовали Э. В. Фриш, Ф. Г. Тернер, И. Я. Голубев, В. Н. Коковцов, Ю. А. Икскуль и П. А. Харитонов); на основании их суждений Государственная канцелярия составила "Проект главных оснований переустройства Государственного совета" 17 . 
 

Предполагалось, что Гос. совет образуется из равного числа членов по назначению монарха и избранных на 10 лет: 1) губернскими (областными) избирательными собраниями, создаваемыми для выборов в Думу,- по одному от крупных землевладельцев (10 цензов съезда уездных землевладельцев или пять, но при условии не менее двух сроков службы по дворянским, земским или городским выборам, или 15 лет государственной службы в должности не ниже 5-го класса); 2) Академией наук и университетами - по одному из числа ординарных академиков и профессоров; 3) Всероссийским съездом представителей биржевой торговли и сельского хозяйства - 10 членов. Кроме того (4) трех членов должен был избирать Синод и по одному - инославные христианские исповедания. Муфтии и шейх-уль-ислам могли принимать участие в заседаниях Гос. совета лишь по делам, касающимся их веры. Для избираемых устанавливался возрастной (35 лет) и образовательный (не ниже среднего) цензы. 
 

Законодательные предположения вместе с заключением  Думы должны были поступать в общее  собрание Совета, которое имело право  передавать сложные дела в департаменты Совета для предварительного рассмотрения. После обсуждения дела в Гос. совете составлялся, согласно с мнением большинства, законопроект, поступавший затем на утверждение царя. В случае неутверждения дальнейшая судьба законопроекта определялась волей монарха 18 . 
 

9 октября "ввиду  предстоящего обсуждения вопроса"  Крыжановский представил Сольскому записку "К преобразованию Государственного совета" 19 . По его мнению, состав Думы, "нижней палаты", таков, что она не сможет ни соразмерять свои пожелания с силами и средствами государства, ни сдерживать свои стремления "сознанием необходимости сохранять строгую историческую постепенность в развитии каждого дела и каждого установления". Поэтому ее "пожелания и взгляды, - предрекал автор записки, - будут иметь довольно долгое время характер несколько отвлеченный и стремительный, резко наклоняясь в том направлении, которое принято называть прогрессивным". Дума "легко может оказаться склонной к увлечениям и крайностям". Отсюда и задача Гос. совета: по отношению к Думе он должен быть "регулятором", "умеряющим и упорядочивающим". А чтобы с успехом выполнять эту функцию, Гос. совет должен объединить "консервативные силы страны", быть средоточием "опыта и государственного направления", иметь "общественное признание". 
 

Краткая, но емкая  и убедительная критическая характеристика Гос. совета "в настоящем его составе", подводила к заключению о том, что "ни по числу, ни по свойству лиц" он не может "почитаться достаточным для выполнения такой задачи". Следовательно, формулировал Крыжановский задачу реформатора, надо "поставить Гос. совет так, чтобы личный состав его, помимо служебного опыта и познаний, имел и общественный вес в стране, а не казался бы Гос. думе одним лишь Советом чиновников, поставляющим свои заключения по указаниям высшего начальства. Необходимо поэтому, чтобы Совет представлял личность вполне самостоятельную, соглашаясь с мнением которой в случаях, когда это окажется необходимым, вопреки мнению Гос. думы, Самодержавный Государь опирался бы не только на силу власти, но и на силу мнения определенных общественных слоев, представляемых Советом и принимающих на себя ответственность за мнение, ими выраженное и ими поддержанное". 
 

Что это даст? Развернутый ответ Крыжановского не оставляет никаких сомнений относительно смысла намечавшейся реформы 20 . Во-первых, это сохранит самодержавную власть царя "на подобающей ей высоте и в отдалении от мелочей будничной жизни и взаимного столкновения общественных интересов", что в свою очередь позволит поддерживать "обаяние этой власти в низших слоях населения". Во- вторых, верховная власть получит учреждение, представляющее "самостоятельную общественную силу, умеряющую порывы собрания выборных, и обеспечивающее спокойствие и планомерность развития народной жизни". В-третьих, положение монарха будет легче: он сможет "выбирать между двумя мнениями, имеющими за себя определенную общественную силу", получит возможность не противопоставлять во всех случаях "силу власти государственной силе мнения земли, что всегда будет оставлять известный осадок неудовольствия и горечи в умах". А если это и возникнет, "будет направлено прямо и непосредственно против Совета, а не против Верховной власти". Здесь возможность и для правительства "взять в руки общественное движение и, не отрицая существование того, что требует простора для своего проявления, уложить это движение в определенные рамки". В-четвертых, изменение состава Гос. совета обеспечит "содействие правительству также и тех приверженных порядку и устойчивых слоев общества, которые, по случайности выбора, могут и не оказаться представленными в достаточной мере в Государственной думе". 
 

Наконец, Думе, выражающей взгляды лиц, колеблющиеся мнения которых  основаны на инстинктивных влечениях, "в обиходе большинства заменяющих правильное сознание целей", будет  противостоять Гос. совет как выразитель мнений слоев со сложившимся и сознательным направлением, выражающим "не один личный опыт, а совокупность опыта сменяющихся поколений". 
 

Состав Гос. совета, по Крыжановскому, формировался бы следующим образом. Половина - назначенные: совершеннолетние члены императорской фамилии, состоящие в определенной степени родства к царю или особо им назначенные; княжеские и дворянские роды Российской империи, которым ввиду заслуг перед государством и особого общественного их значения царь предоставит наследственный голос в Гос. совете в лице старшего в роду лица; назначенные царем "пожизненно из числа лиц, заявивших себя особыми трудами и познаниями в области государственного управления, общественной, научной, промышленной или торговой деятельности". 
 

Другая половина - выборные: от Синода или особого  Духовного собора (10); от советов  Московского и Петербургского университетов (по одному); от дворянских обществ "коренных русских губерний из числа лиц, обладающих определенным имущественным и образовательным  цензом" (30); от торгово-промышленных организаций (15-17); от собственников  недвижимого имущества, превышающего "не менее чем в 10 раз размер его, установленный для участия  в избирательных съездах землевладельцев" (по одному от каждой коренной русской  губернии, - всего 51). Таким образом, Гос. совет должен был состоять из 216-220 человек. 
 

Такой состав Гос. совета, подчеркивал Крыжановский, открыл бы перед властью ряд новых возможностей. Прежде всего, он объединил бы "все консервативные силы страны, и притом консервативные не вследствие случайности личных воззрений, а вследствие других, более мощных движущих причин": крупных материальных интересов, порождающих тяготение к порядку и спокойствию и "охранению того распределения собственности, которое имеет место ныне"; привычек к установившемуся строю, "которые наследственны в этих слоях общества". Это сделает Гос. совет "прочной общественной силой, на которую правительство всегда может опереться и которая будет иметь обширное влияние на местах и найдет существенную поддержку образу своих мнений и суждений в широких общественных слоях". Такой состав Гос. совета "облегчит возможность образования более умеренных мнений и в Думе, так как мнения эти будут иметь за собою нравственную поддержку в общественном значении" Гос. совета; облегчит и возможность соглашения между Думой и Советом: основой таких соглашений будут "невидимые связи, создаваемые единством среды". Наконец, такой состав имел бы значение "для упрочения национального направления в деятельности обоих высших законодательных учреждений", ибо национальная борьба "и теперь проявляется у нас в высокой степени, а в ближайшем будущем должна составить вопрос первенствующий, с которым едва ли не будет связана территориальная целостность империи", а потому требуется, "чтобы голос русского народа, на котором одном держится и сила государственной власти, и самый престол Российских Государей, безусловно господствовал в законодательных учреждениях". 
 

В правах и обязанностях Гос. совет следовало, по мнению Крыжановского, уравнять с Гос. думой. 11 октября на квартире Сольского обсуждались записка Крыжановского и "Проект Государственной канцелярии". Были: С. Ю. Витте, Н. Н. Герард, Икскуль, Коковцов, К. И. Пален, А. А. Половцов, О. Б. Рихтер, Тернер, Фриш, П. А. Харитонов и Н. М. Чихачев. 
 

Как отметил  в дневнике Половцов, Витте торопил с реформой Гос. совета, считая необходимым иметь его готовым ко дню созыва Думы, и предлагал возложить избрание членов Гос. совета "на выборщиков в Думу", поскольку времени уже не оставалось. Ему возражали Пален и Чихачев. Последний настаивал "на необходимости военною силою прекратить беспорядки, прежде чем делать какие-либо реформы, являющиеся теперь уступками перед буйством толпы" 21 . 
 

Результатом совещания 11 октября был "Проект переустройства Государственного совета" 22 , в основу которого лег "Проект главных оснований  переустройства Государственного совета" ("Проект Государственной канцелярии"). Новым тут было существенное увеличение представителей Синода (по пять от монашествующего духовенства и от белого). Конкретизировалось представительство от инославных христианских исповеданий: по одному члену от римско-католической, протестантской, армяно-грегорианской и армяно-католической церквей. Представители других исповеданий могли принимать участие в заседаниях Гос. совета по делам, касающимся их веры. Уточнялось представительство Академии наук (двое из ординарных академиков) и университетов (по одному от каждого). Устанавливались двухстепенные выборы от торговых и промышленных организаций: биржевые комитеты и комитеты торговли и мануфактур должны были избирать из своей среды выборщиков (по два от комитета), съезды последних (по расписанию) из своей среды - членов Гос. совета (по одному от съезда). 
 

Гос. совету присваивалось право законодательной инициативы (не распространявшееся на Основные законы) и право требовать от министров разъяснений в случае нарушения ими законов. Посторонние лица не допускались в заседания Гос. совета. Председатель его получал право допускать представителей печати в незакрытые заседания, назначать закрытые заседания, утверждать стенограммы заседаний и разрешать их публикацию. 
 

Работа на квартире Сольского продолжалась еще некоторое время (14 октября еще раз обсудили составленный проект, к 19 октября был составлен проект указа), однако обстоятельства вынудили Николая II на новые, более существенные уступки.