Земельный строй России с 1990 года по настоящее время

 

3.5. Земельный строй  России с 1990 года по настоящее  время

 

 

С 1990 г. в законодательство Российской Федерации вносятся изменения, реформирующие  земельный строй. Так, происходит:

1) радикальное изменение отношений  собственности. Законом от 24 декабря  1990 г. Российская Федерация заявила о суверенном правовом регулировании земельных отношений и отношений по природопользованию только российским законодательством и законодательством входящих в нее республик. С принятием Закона «О собственности в РСФСР» были реформированы отношения собственности на землю и природные объекты. В частности, был введен правовой режим равноправного положения всех форм и видов собственности; установлены право передавать земельные участки в собственность граждан, а также правовые гарантии для собственников по владению, пользованию и распоряжению землей и др.;

2) радикальное изменение производственных  отношений. С введением Закона  о предприятиях и предпринимательской  деятельности, гражданам России  было предоставлено право иметь  в индивидуальной или семейной собственности сельскохозяйственные, промышленные и иные предприятия без ограничения форм, размеров, видов их деятельности, за исключением запрещенных законом.

Одновременно были созданы условия  для ломки социалистической собственности в пользу частной, облегчен выход предприимчивым гражданам из государственных сельскохозяйственных предприятий и колхозов для ведения свободного частного хозяйствования на земле.

3) включение производителей сельскохозяйственной  продукции в отношения земельной собственности. Например, земли колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, в том числе созданных на базе государственных сельскохозяйственных предприятий, могут передаваться в коллективную собственность – совместную или долевую; установлена также возможность приобретения земель для целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства, в собственность; предоставлена возможность создания и ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и т. п.;

4) создание экономико-правового механизма приватизации земельных участков гражданами. Местным органам самоуправления предоставлено право изъятия и передачи в специальный земельный фонд для последующего перераспределения гражданам части земель, используемых не по целевому назначению, неэффективно, а также выбывших из оборота или переведенных в менее ценные угодья;* Госкомзем и Минсельхоз РФ обязаны систематически готовить каталоги этих земель, публиковать их, организовать рекламу в средствах массовой информации, оказывать содействие в переселении граждан, желающих и способных создать крестьянские хозяйства;** за сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда виновные должностные лица подлежат штрафу;  

 

*Ст. 14 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. (в ред. от 27 декабря) «О земельной реформе» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 26. Ст. 327; 1991. № 1. Ст. 4.

**Пункт  16 Указа Президента РФ от 27 декабря  1991 г. № 323 «О неотложных мерах  по осуществлению земельной реформы  в РСФСР» // Там же. 1992. № 1. Ст. 53. 

 

5) обеспечение свободного хозяйствования  на земле. Вмешательство в хозяйственную  деятельность со стороны государственных,  хозяйственных и других органов  и организаций запрещается. Предусмотрены  судебная и арбитражная защита от неправомерных действий указанных лиц, взыскание с них убытков, причиненных незаконным вмешательством;

6) устранение монополистического  давления на вновь создаваемые  и действующие предпринимательские  структуры, частные предприятия  и на зарождающийся механизм рыночных отношений. Так, Законом «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»* запрещено навязывать контрагенту кабальные условия до говоров на поставку сельхозпродукции; препятствовать доступу на рынок недобросовестной конкуренции. Предусматривались следующие виды ответственности: административная ответственность, уголовная ответственность и др.; 

 

*Закон РСФСР от 22 марта 1991 г.  «О конкуренции и ограничении  монополистической деятельности  на товарных рынках» // Там же. 1991. № 16. Ст. 499. 

 

7) введение платности землепользования, которая реализуется через покупную (нормативную) цену земли, устанавливаемую  в законодательном порядке, через  налогообложение использования  земель* и через арендную плату.  В результате вводится новый метод регулирования режима использования земель – экономико-правовой. Например, дифференциацией налога на сельскохозяйственные угодья с учетом их качества, площади и местоположения (ст. 5 Закона «О плате за землю») стимулируется эффективность использования земель любого качества и состояния; введением налоговых льгот на земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, землепользователи стимулируются к освоению новых земель и вовлечению их в сельскохозяйственный оборот; установлением государственного ограничения арендной платы за землю устраняются возможности извлечения повышенных нетрудовых доходов за сдаваемую в аренду землю, стимулируется использование земли самими собственниками и т. п.; 

 

*Закон РСФСР от 11 октября 1991 г. «О плате за землю» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1424 и последующие изменения. 

 

8) придание приоритетного правового  статуса сельскохозяйственному  использованию земель.

Экономико-правовые методы обеспечения приоритетного положения АПК выразились в том, что с 1991 г. установлена система финансовой поддержки АПК путем направления на его развитие не менее 15% национального дохода РСФСР (ст. 13); на два года освобождаются предприятия несельскохозяйственной сферы от налогообложения той части прибыли, которая получается от выпуска продукции для АПК; строительство в городах и сельской местности и расширение действующих промышленных предприятий, не связанных с производством продукции сельского хозяйства и ее переработкой, разрешается только по согласованию с областной администрацией, а высвобождающиеся ресурсы и мощности строительных организаций направляются на развитие села (ст. 12) и др.

Социально-правовые методы приоритетного  обеспечения АПК выражаются в  создании условий для деурбанизации  городского населения, стимулирования миграций его в сельскую местность для привлечения в земледелие и другие сферы сельского хозяйства. Так, специалистам социально-культурной сферы, бытового обслуживания, здравоохранения, народного образования, санитарной и ветеринарной служб, физкультуры и спорта, работающим в селе, устанавливаются повышенные (на 25%) оклады и тарифные ставки по сравнению со ставками аналогичных городских специалистов (ст. 22); на все категории работников образования, культуры, здравоохранения и правоохранительных органов в сельской местности распространяются льготы, предусмотренные для работников АПК (ст. 24).

При проведении земельной реформы  была осуществлена реорганизация большей  части колхозов и совхозов (около 95%), в результате чего около 15 млн. работающих в этих хозяйствах получили земельные доли от 2 до 15 гектаров каждый. На базе колхозов и совхозов были созданы сельскохозяйственные кооперативы, акционерные общества, товарищества, фермерские хозяйства и другие формы хозяйствования на земле. За это время возникло около 290 тыс. фермерских хозяйств с общей земельной площадью около 12 млн. га. В результате этой реорганизации большая часть земель сельскохозяйственного назначения из государственной собственности была передана в частную собственность, а также общую совместную или общую долевую собственность;

9) устранение несправедливости  и неправомерности действий социалистического  государства, допущенных в ходе  принудительной коллективизации  крестьянства, при которой земли  крестьян фактически были принудительно  изъяты в пользу малоэффективных колхозов, часть из которых трансформировалась в совхозы. Так, при коллективной совместной собственности земель колхозов и других сельхозпредприятий земельные участки передаются бесплатно в пределах площади, исчисляемой путем умножения средней расчетной доли, сложившейся в данном административном районе, на число членов данного хозяйства; при коллективно-долевой собственности доля не может быть более предельных участков, передаваемых в собственность; для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства и т.п. земельные участки предоставляются бесплатно в пределах средней земельной доли, сложившейся в данном административном районе, либо в пределах норм, устанавливаемых областной администрацией.

Передача земельных участков для  вышеуказанных целей производится за плату, если участки по своей площади  превышают установленные нормы.

Во избежание трудноразрешимых споров, которые могут возникнуть в ходе приватизации земли и имущества  реорганизуемых сельхозпредприятий, установлено, что возврат земельных участков бывшим собственникам земли и их наследникам не допускается. Они могут получить землю в собственность на общих основаниях;

10) создание эколого-правового механизма  охраны и рационального использования земель. В земельном законодательстве впервые появляются такие новые экологические понятия, как «экологическая безопасность», «экологическая обстановка на территории», «благоприятная экологическая среда», «устойчивые природные ландшафты», «экологический правопорядок».* 

 

*Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной  среды» // Ведомости Съезда народных  депутатов РФ и Верховного  Совета РФ. 1992. № 10. Ст.457 и др. 

 

Имевшее место в отмененном земельном  законодательстве одностороннее стимулирование расширения сельхозугодий,* осуществляемое зачастую в ущерб экосистемам местности, сменилось приоритетным обеспечением экологического благополучия земель, в частности, установлено право консервации деградированных земельных угодий, частичная компенсация из средств бюджета снижения дохода в результате временной консервации земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли. 

 

*Ст. 43,30 ЗК РСФСР. 1970. 

 

Одновременно стимулируется деятельность землепользователей по вовлечению в сельскохозяйственный оборот земель экономико-правовыми и иными методами;

11) принятие ряда правовых  норм, направленных на обеспечение  экологической безопасности (чистоты)  производимой сельхозпродукции, поскольку  эта проблема обрела остроту  в связи с неправильным использованием агрохимикатов в сельском хозяйстве. В частности, осуществляется стимулирование производства экологически чистой продукции, устанавливается финансовая и уголовная ответственность главы крестьянского двора за умышленную продажу экологически грязной продукции (ст. 24 Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»); в земельный фонд для организации крестьянских хозяйств не включаются участки, которые не позволяют выращивать сельскохозяйственную продукцию, удовлетворяющую санитарным требованиям, и др.;

12) разработка и принятие  ряда нормативно-правовых актов,  обеспечивающих правовую охрану  окружающей среды при использовании  земель: приостановка хозяйственной  деятельности предприятия, нарушающего  режим природопользования, до устранения допущенных нарушений; реорганизация предприятий, деятельность которых может вызвать экологические последствия, затрагивающие интересы территории; введение экологических требований в сельском хозяйстве (ст. 46 Закона «Об охране окружающей природной среды») и т. п.;

13) дополнение земельного  законодательства новой категорией  земель, не знакомой прежнему  законодательству; земель природоохранного, историко-культурного, рекреационного  назначения и др.;

14) усиление ответственности  за нарушения земельного законодательства: ужесточаются административные санкции; субъектами административной ответственности за нарушения земельного законодательства становятся и юридические лица; расширяется круг лиц, применяющих административные наказания к виновным нарушителям. Так, дополнительно к административным комиссиям право наложения штрафов предоставлено Государственному земельному комитету РФ и Государственному комитету РФ по охране окружающей среды.

Земельная реформа осуществляется поэтапно. На первом этапе осуществляется закрепление за местными органами самоуправления прав по распоряжению землей; уточняются административные границы; выявляются потребности в земле граждан и организаций; формируется специальный фонд земель для последующего распределения; устанавливаются ставки земельного налога и цена земли. На втором этапе осуществляется непосредственное перераспределение земель – закрепление их в собственность, пользование, аренду гражданам и организациям в соответствии с законодательством.

Период с 1990 года можно  охарактеризовать также периодом бурного  законотворчества; объем принимаемых нормативно-правовых актов в отдельные периоды превышает возможности усвоения их специалистами и внедрения в практику земельных отношений. Особое место в этой связи занимает принятие в 1994 г. первой (Общей) части нового ГК РФ, который имеет важное значение для правового регулирования не только гражданских, но и земельных отношений. Успешной реализации земельной реформы активно противостояли консервативные силы. Так, в августе 1991 г. была предпринята попытка государственного переворота, вошедшая в историю России под названием «августовского путча».

Принятие новых законов проходило  в союзном и российском парламентах в условиях острой борьбы между представителями прогрессивных и консервативных идей, и содержание принимаемых законов зачастую отражало компромисс между этими двумя взаимоисключающими течениями. Примером такого компромисса явилось, в частности, принятие Основ законодательства об аренде, которые, несмотря на несовершенство, способствовали созданию немалого количества арендных предприятий, выходящих из режима функционирования в условиях командной экономики.

Позиции представителей сторонников рыночной экономики постепенно укреплялись, и появился целый ряд законодательных актов, внесших перелом в формировании земельного законодательства: законы РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», от 25 декабря 1990 г. «О предприятиях и предпринимательской деятельности», от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» и другие, которые позволяли обеспечить действие Земельного кодекса РСФСР, принятого 25 апреля 1991 г., Закон РФ от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства», Указ Президента РФ от 23 апреля 1993 г. «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками». Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы», постановление Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. «О порядке осуществления прав собственности земельных долей и имущественных паев», Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю», Федеральный закон от 17 июня 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. «Об утверждении правил ведения Единого государственного реестра на недвижимое имущество и сделок с ним» и др.