Правовые основы управления природопользованием и охраной окружающей среды

1.4. Специальные органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды.

В решении задач обеспечения  рационального природопользования и охраны природы велика роль специализированных органов управления, действующих на разных уровнях. На них возложены наиболее ответственные функции, связанные с экологическим нормированием, лицензированием, сертификацией, контролем и т.д.

К специализированным относятся органы, созданные исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и природе.

Поскольку власть этих органов по специальным вопросам охраны природы и рациональному природопользованию распространяется на все отрасли народного хозяйства и сферы деятельности, их часто называют межотраслевыми или надведометвенными органами.

В ряду Эколого-правовых проблем в России организация системы специально уполномоченных государственных органов управления в этой сфере остается наиболее острой. В отечественной науке окружающей среды к исследованию соответствующих вопросов обращались многие ученые. Однако традиционно рекомендации и ученых на практике реализуются избирательно и неадекватными общественным потребностям.

В последние годы система центральных органов федеральной исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону ее совершенствования. Решения, принимаемые по вопросам развитие системы таких органов, основывались не на идеях целесообразности, обеспечения последовательного решения задач рационального природопользования и охраны природы, а исходя преимущественно из интересов ведомств, руководствуясь политическими соображениями.

Существовавший с 1988 г. Государственный комитет РСФСР  по экологии и природопользованию в 1991 г. был преобразован в Министерство экологии и природных ресурсов РФ. В 1992 г, Минэкологии и было переименовано в Министерство охраны окружающей и природных ресурсов РФ. А в 1993 г. природоресурсные органы, на базе которых создавался Государственный комитет по экологии и прпродопольаованию, вышли из его состава и стали вновь самостоятельными государственными структурами.

В 1996 г. при очередном  формировании структуры органов федеральной исполнительной власти решением Президента РФ министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов было упразднено. Вместо него создан Государственный комитет РФ по не окружающей среды. Одновременно на базе упраздненной Минприроды, коомитета РФ по водному хозяйству Комитета РФ по геологии и использованию недр было образовано Министерство природных ресурсов РФ.

Как отмечалось, статус центрального органа России, ответственного за управление в области охраны окружающей среды, в соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» существенно понижен.

В октябре 1996 г. Правительством РФ были приняты постановления «Вопросы Министерства при родных ресурсов Российской Федерации» и «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды», которыми до утверждения положений об этих органах было проведено разграничение некоторых их полномочий. Превысив свои полномочия, Правительство РФ постановило возложить на Госкомэкологию РОССИИ осуществление государственной политики в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия, межотраслевую координацию и функциональное регулирование в этой сфере деятельности, а также осуществление государственного экологического контроля, государственной экологической экспертизы и управления государственными природными заповедниками и другими особо охраняемыми территориями, находящимися в его ведении.

Что касается Министерства природных ресурсов РФ, то на нег  возложено проведение государственной  политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, координации деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти и осуществление управления гocyдapcтвенным фондом недр, а также использованием и охраной водного фонда.

Помимо Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и Министерства природных ресурсов РФ в систему специа.1Ьно уполномоченных государственных органов в области природспользования и охраны окружающей среды входят:

• Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству;
• Федеральная служба лесного хозяйства России.

При множестве специально уполномоченных государственных органов  управления природопользованием и  охраной окружающей среды происходит дублирование той или другой деятельности и потому существенным является вопрос о ее координации. Под координацией понимается обеспечение взаимодействия или согласованного действия государственных органов или их структурных подразделений, не находящихся в отношениях подчинения, по решению возложенных на них нормативными правовыми актами общих задач и функций в области природопользования и охраны окружающей среды.

В законодательстве функция  координации остается на данный момент урегулированной слабо, недостаточно последовательно. Так, постановлением правительства РФ «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды» на Госкомэкологию России возложены функции межотраслевой координации в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия. Однако одновременно координация по охране всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, постановлением Правительства РФ «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации» возложена на Министерство природных ресурсов РФ. Известно, что охрана отдельных природных ресурсов есть часть охраны окружающей среды.

Госкомэкология же будет  проводить и Функциональное регулиpование в этой сфере деятельности, а также осуществлять государственный экологический контроль, государственную экологическую экспертизу и управление государственными природными заповедниками и другими особо охраняемыми территориями, находящимися в его ведении.

Что касается координации деятельности в области использования природных ресурсов, то данная функция по вопросам использования всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, также возложена на Министерство при родных ресурсов.

Координация деятельности по использованию иных при родных территорий природных ресурсов (вне особо охраняемых природных территорий, Находящихся в ведении Госкомэкологии РФ) не регулируется вовсе.

Какую роль играют иные специальные органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды?

Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (Госкомзем России) действует на основании Земельного кодекса РСФСР и Положения, утвержденного постановлением правительства РФ от 2 февраля 1993 г. Его основными задачами являются:

• осуществление государственной политики в области рационального использования и охраны земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды;
• организация и проведение работ, связанных с приватизацией земель;
• осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель;
• ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель;
• организация и проведение работ по землеустройству;
• организация выполнения научно-исследовательских работ по проблемам землеустройства, государственного земельного кадастра и мониторинга земель;
• создание банка данных о федеральных и других землях;
• разработка мер по экономическому стимулированию рационального использования земель и развитию всех форм хозяйствования на земле.

Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти по управлению лесным хозяйством на территории РФ, осуществляющим государственное регулирование и государственный контроль в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов. РОС лесхоз осуществляет свою деятельность на основе Лесного кодекса РФ и Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 5 июля 1994 г. Основными задачами Рослесхоза являются:

• разработка основных направлений государственной политики в области использования, воспроизводства, охраны, защиты лесов и развития лесного хозяйства;

обеспечение непрерывного и не истощительного лесопользования, сбережения и приумножения лесных богатств, сохранения и усиления защитных, водоохранных, оздоровительных и иных полезных природных функций леса;

• обеспечение в пределах своей компетенции соблюдения всеми владельцами лесного фонда и лесопользователями установленного порядка пользования лесным фондом, правил ведения лесного хозяйства, воспроизводства, охраны и защиты лесов, правил государственного учета и отчетности, а также иных норм и правил, установленных лесным законодательством;
• соблюдение федеральных интересов при регулировании лесопользования, восстановлении, охране и защите лесов;
• совершенствование экономических и других методов управления лесным хозяйством.

Названные специальные  органы государственного управления природопользованием  и охраной окружающей среды осуществляют свои функции на всей территории Российской Федерации самостоятельно и через свои территориальные органы.

Одни из основных дефектов организации государственного управления в расематрпваемой сфере является то, что не обеспечен принцип разделения хозяйственно-эксплуатационных и конрольно-надзорных функций. В соответствии с Положением о министерстве природных ресурсов РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 17 мая 1997 г., в области управления использованием и охраной водного фонда Министерство природных ресурсов организует эксплуатацию водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и гидротехнических сооружений. Министерство природных ресурсов является, таким образом, хозяйствующим субъектом. При этом нарушено требование ст. 69 Водного кодекса РФ, согласно которому функции управления рациональным использованием и охраной водных объектов должны быть отграничены от функций их хозяйственнoгo использования. Хозяйственными функциями, связанными с использованием соответствующих природных ресурсов, заняты Роскомрыболовство. Федеральная служба лесного хозяйства России и др. Одновременно они же себя и контролируют от имени государства.

1.5. Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды функциональными и иными органами.

В системе центральных органов федеральной исполнительной власти имеется ряд органов, на которые также возложены специальные задачи по государственному управлению природопользованием и охраной окружающей среды наряду с решением иных задач. К таким органам относятся:

• Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
• Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ;
• Министерство здравоохранения РФ;
• Федеральная служба геодезии и картографии России;
• Министерство внутренних дел РФ;
• Государственный комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации;
• Министерство строительства РФ;
• Федеральный горный и промышленный надзор России;
• Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности;
• Государственный таможенный комитет РФ;
• Федеральная пограничная служба РФ;
• Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийным бедствиям.

Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) и его подведомственные органы являются специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей среды по вопросам мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды. Их деятельность в этой части координируется госкомэкологией России. Росгидромет проводит свою деятельнocть На основе Положения утвержденного постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г.

Основные задачи Росгидромета включают:

• гидрометеорологическое и гелиогеофизическое обеспечение народного хозяйства, органов государственной власти, населения и Вооруженных Сил РФ и мониторинг состояния загрязнения атмосферы, поверхностных вод суши, морской среды, почв, околоземного космического пространства, комплексный фоновый мониторинг и космический мониторинг состояния при родных объектов;
• оценку климатических изменений, агроклиматических и поверхностных водных ресурсов РФ и субъектов РФ;
• исследование гидрометеорологических и геофизических процессов в атмосфере, на поверхности суши и в Мировом океане, включая Арктику и Антарктику, около земной космической пространстве;
• осуществление активных воздействий на гидрометеорологические и другие геофизические процессы и явления в интересах народного хозяйства;
• государственный надзор за проведением предприятиями, учреждениями и организациями работ по активному воздействию на гидрометеорологические и другие геофизические процессы и явления;
• выполнение в установленном порядке международных обязательств РФ по вопросам гидрометеорологии и гелиогеофизики, климата и его изменений, мониторинга загрязнения окружающей среды, состояния верхних слоев атмосферы и ее озонового слоя, изучения Мирового океана, Арктики и Антарктики, активного воздействия на гидрометеорологические процессы.