Предупреждение коррупции

На современном этапе  развития международное сообщество убеждено в необходимости в первоочередном порядке проводить согласованную политику, направленную на защиту общества от коррупции, включая принятие соответствующего национального и международного законодательства и превентивных мер в этой сфере. Данное обстоятельство обусловлено тем, что коррупция является одной из наиболее обсуждаемых проблем. В связи с этим международное сообщество с середины XX в. разрабатывает правовые нормы и организационные средства, направленные на предупреждение и пресечение коррупции.

Одними из первых международных документов в исследуемой  сфере являются Декларация ООН "О  борьбе с коррупцией и подкупом при  международных коммерческих сделках" от 16 декабря 1996 г., а также Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 3514 (XXX) от 15 декабря 1975 г., в которой осуждаются все виды коррупции, включая взяточничество, практикуемые транснациональными и другими корпорациями, их посредниками и другими причастными к этому сторонами в нарушение законов и правил принимающих сторон. В 1989 г. под эгидой Организации Объединенных Наций прошел международный семинар по проблемам коррупции в сфере государственного управления, результаты которого послужили серьезной предпосылкой для рассмотрения этой проблемы на VIII Конгрессе ООН.

Предоставляя проект резолюции этому Конгрессу, Экономический и Социальный Совет высказал рекомендацию, согласно которой, поскольку коррупция среди государственных должностных лиц может свести на нет потенциальную эффективность всех видов правительственных программ, затруднить развитие и создать угрозу для отдельных лиц и групп людей, в высшей степени важно, чтобы все государства:

1) рассмотрели  адекватность своего законодательства, включая процессуальные нормы, чтобы реагировать на все виды коррупции и соответствующие санкции, которые обеспечат соответствующее содержание;

2) разработали  административные механизмы и  механизмы регулирования для  предупреждения коррупции и злоупотребления властью, которые должны включать: разработку стратегий по борьбе с коррупцией в качестве особо приоритетных направлений планов экономического и социального развития, которые бы включали элементы по борьбе с коррупцией как неотъемлемую часть соответствующих программ; повышение общественной осведомленности о праве пользоваться государственными услугами и программами и обеспечение эффективных каналов для подачи жалоб; создание надлежащих внутренних процедур управления в правительственных учреждениях для борьбы с коррупцией; принятие мер в рамках правительственных учреждений для обеспечения отчетности, эффективных дисциплинарных мер и средств правовой защиты в отношении государственных служащих; при необходимости совершенствование банковских и финансовых правил и механизмов в целях предупреждения крупных переводов, полученных в результате коррупции;

3) установили  процедуры выявления и расследования  и осуждения коррумпированных должностных лиц;

4) разработали  правовые положения для конфискации  средств и имущества, приобретенных в результате коррупции, и применяли экономические санкции к предприятиям, причастным к коррупции. 

Проблема борьбы с коррупцией специально обсуждалась  и на VIII Конгрессе Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана 1990 г.). В Резолюции, озаглавленной "Коррупция в сфере государственного управления", Конгресс одобрил подготовленное Секретариатом ООН руководство "Практические меры борьбы с коррупцией" и призвал обеспечить его широкое распространение.

Особую заинтересованность в международной борьбе с коррупцией проявил Совет Европы, подтверждением чему является принятие в ноябре 1996 г. Программы действий по борьбе с коррупцией. В рамках данной Программы были подготовлены: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию.

Особое место  в их подготовке было уделено формулировкам  понятий "коррупция", использованным в других документах, таких, как Конвенция Европейского союза о борьбе против коррупции должностных лиц Европейского сообщества и должностных лиц государств - членов Европейского союза от 26 мая 1997 г. и Конвенция Организации экономического сотрудничества и развития о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок от 17 декабря 1997 г.

В ходе подготовки вышеупомянутых Конвенций выявилось, что на сегодняшний день в определении коррупции нет полной ясности и правовой точности, в связи с чем было признано целесообразным рассматривать в Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (1998 г.) понятие коррупции исходя из внутреннего законодательства государств-участников, а в Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (1999 г.) содержится указание на необходимость дать определение коррупции только для целей настоящей Конвенции.

Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию принята в Страсбурге 4 ноября 1998 г. и открыта для подписания 27 января 1999 г. По состоянию на апрель 2004 г. ее подписало более 30 государств. Российская Федерация подписала ее в день открытия Конвенции для подписания на основании распоряжения Президента России от 25 января 1999 г. В настоящее время готовятся документы о ее ратификации.

Несмотря на важность Конвенции об уголовной  ответственности за коррупцию, необходимо все же отметить, что борьба с коррупцией, которая ведется преимущественно мерами уголовно-правового характера, эффективной не является. Напротив, она может стать опасной для общества и государств, поскольку целиком не исключит коррумпированность государственного аппарата, а лишь повысит ставки за коррупционные действия со стороны должностных лиц. Это также не решит проблемы профессиональной и моральной подготовки государственных служащих, а также разработки методов по минимизации коррупционного поведения должностных лиц аппарата государственного управления.

Данная Конвенция, состоящая из преамбулы и пяти глав: "Использование терминов", "Меры, которые должны быть приняты на национальном уровне", "Контроль за выполнением Конвенции", "Международное сотрудничество государств - участников Конвенции", "Заключительные положения", - обеспечивает на основе общих элементов различных правовых подходов криминализацию широкого круга деяний, включая составы активной и пассивной коррупции, объективная сторона которых совершена должностными лицами государств, иностранных государств, международных и национальных институтов, членами парламентов, ассамблей, судьями, составы активного и пассивного взяточничества в сфере частного предпринимательства; торговлю влиянием; отмывание доходов, полученных от совершения актов коррупции, а также коррупцию в сфере аудита. Кроме того, она содержит другие нормы материального и процессуального права, касающиеся компетенции специализированных служб, ответственности юридических лиц, сотрудничества между ведомствами государств, защиты свидетелей.

Конвенция о  гражданско-правовой ответственности  за коррупцию 1999 г. принята в Страсбурге 9 сентября 1999 г. и открыта для  подписания 4 ноября 1999 г. Сторонами Конвенции могут быть как государства - члены Совета Европы, так и государства, не являющиеся его членами, но участвовавшие в ее разработке. Российская Федерация готовится подписать данную Конвенцию.

Конвенция 1999 г. состоит из преамбулы и трех глав:

- "Меры, которые  должны быть приняты на национальном  уровне",

- "Международное сотрудничество и контроль за выполнением",

- "Заключительные положения".

В Конвенции 1999 г. затронуты следующие аспекты:

- каждая сторона  предусматривает в своем внутреннем  законодательстве нормы, закрепляющие право лиц, понесших ущерб в результате коррупции, подать иск с целью получения полного возмещения ущерба;

- такое возмещение  может охватить материальный  ущерб, упущенную финансовую выгоду и нематериальный вред;

- каждая сторона  предусматривает в своем внутреннем  законодательстве следующие условия, которые должны быть выполнены для того, чтобы ущерб подлежал возмещению: ответчик совершил или не предпринял разумные шаги для предотвращения акта коррупции; истец понес ущерб; существует причинно-следственная связь между актом коррупции и нанесенным ущербом;

- каждая сторона определяет в своем внутреннем законодательстве надлежащие процедуры, позволяющие лицам, понесшим ущерб в результате акта коррупции, совершенного его публичными должностными лицами в ходе осуществления ими своих функций, требовать возмещения ущерба от государства или в случае, если сторона не является государством, от соответствующих властей данной стороны; помимо этого, государства должны в своем внутреннем законодательстве предусматривать, что объем возмещения ущерба уменьшается или в его возмещении может быть отказано, если истец по собственной вине способствовал причинению ущерба или его усугублению;

- каждая сторона  предусматривает в своем внутреннем  законодательстве, что любой контракт или положение контракта, предусматривающие совершение акта коррупции, являются недействительными и не имеющими юридической силы, а также надлежащую защиту от любой неоправданной меры служащих, которые имеют серьезные основания подозревать наличие коррупции и добросовестно сообщают о своем подозрении компетентным лицам и властям;

- каждая сторона  в рамках своего внутреннего  законодательства должна предусматривать необходимые меры для того, чтобы ежегодные отчеты компаний составлялись правильно и давали правдивое и честное представление о финансовом положении компании, а также устанавливать эффективные процедуры для получения доказательств в гражданском судопроизводстве, вытекающие из акта коррупции.

Конвенция о  гражданско-правовой ответственности  за коррупцию предусматривает сотрудничество государств по вопросам, связанным  с гражданским судопроизводством по делам о коррупции: предоставление документов, получение доказательств за рубежом, разграничение юрисдикции, признание и исполнение иностранных судебных решений и судебных расходов в соответствии с положениями международных договоров о международном сотрудничестве в гражданско-правовой и коммерческой сфере, участниками которых они являются, а также в соответствии с их внутренним законодательством. 
Любое государство, которое подписало или присоединилось к Конвенции, к моменту вступления ее в силу автоматически становится членом Группы государств против коррупции и осуществляет контроль за исполнением данной Конвенции, руководящих принципов борьбы с коррупцией и других соглашений или правовых документов, принятых Советом Европы в соответствии с Программой действий против коррупции.

Российская  Федерация пока не подписала Конвенцию  о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, но стоит отметить, что законодательные акты нашей страны затрагивают некоторые вопросы, урегулированные Конвенцией, но без специального указания на акты коррупции, в частности ст. 168 "Недействительность сделки, не соответствующей закону или иным правовым актам", ст. 169 "Недействительность сделки, совершенной с целью, противной основам правопорядка и нравственности", гл. 59 "Обязательства вследствие причинения вреда" ГК РФ.

Во многих государствах постоянно фиксируются факты, свидетельствующие  об актуализации проблем борьбы с коррупцией, и, соответственно, ведутся дискуссии о необходимости принятия государствами согласованных действий в деле предупреждения и пресечения этого негативного социального явления. Для предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы требуются в первую очередь эффективные национальные судебные и правоохранительные органы, а также расширение международного сотрудничества в деле борьбы с коррупцией.

Это обусловлено  последствиями коррупции, которая  угрожает верховенству закона, правам и законным интересам физических и юридических лиц, подрывает основы государственного управления, ведет к искажению условий конкуренции и наносит серьезный урон моральным устоям общества.

Согласно исследованию, проведенному в Великобритании, в  последние годы размер взяток, выплачиваемых в мире за год, в суммарном объеме составляет 80 млрд. долл.  
При этом абсолютное большинство среди мировых взяткодателей составляют западные компании, действующие в развивающихся странах. Особенно высоки взятки при заключении контрактов на поставку вооружений.

Так, необходимость  защищать органы государственной власти от разлагающего влияния коррупции заставила Правительство США сделать борьбу с коррупцией одним из приоритетных направлений своей государственной политики еще в XIX в.  
США были первой страной, которая в 1977 г. ввела уголовную ответственность за коррупцию за рубежом.

По оценкам  экспертов США, объем международного взяточничества в 1998 г. составил 30 млрд. долларов.

 По утверждению  специалистов, международная коррупция  наносит не только моральный, но и ощутимый экономический ущерб мировому сообществу, так как значительно увеличивает стоимость проектов.

Способы получения  взяток от иностранных компаний весьма разнообразны. Среди них часто  выделяют протекционистские меры и  завышенные комиссионные.  
Взятка становится формой сделки между иностранной компанией и государственными служащими принимающей стороны. Коррупция государственных служащих отражается на жизненном уровне граждан принимающей стороны.

Международное законодательство по борьбе с коррупцией разработано недостаточно. Правовых оснований для судебного преследования компаний или отдельных лиц, занимающихся взяточничеством за пределами национальных границ, до недавнего времени не предусматривалось ни в одной стране.

3.2. Механизмы предупреждения коррупции в Российской Федерации

Приоритетной задачей при создании системы государственного контроля - найти оптимальные варианты распределения контрольной деятельности между различными органами с учетом конкретного предназначения каждого из них.

Для решения  этой задачи необходимо совершенствование каждого из организационных видов контроля, действующего в системе государственной власти, налаживания взаимодействия различных контрольных органов, совершенствования нормативной основы функционирования контрольного механизма и тем самым создания правового режима государственного контроля в системе государственной службы нашей страны. 
Отсутствие контроля за доходами и расходами государственных служащих, за выполнением ими служебных обязанностей, игнорирование фактов коррупции либо слабое, не основанное на правовых предписаниях реагирование во многих случаях являются условиями, облегчающими совершение коррупционных правонарушений.