Исполнительная власть

1. Понятие и виды органов исполнительной  власти

Управленческая  или исполнительная деятельность представляет собой основанную на законах реализацию соответствующими органами государственной  власти функций государства в  сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения  безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны  страны и т.д. При этом необходимо отметить, что основополагающим принципом  государственного устройства Российской Федерации является закрепленный в  ст. 10 Конституции Российской Федерации  принцип разделения властей, в соответствии с которым государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В ст. 77, 78, 85, 110 и ряде других Конституции Российской Федерации говорится о субъектном выражении исполнительной власти, т.е. субъектах, в чью компетенцию входит ее реализация, - органах исполнительной власти .

Опираясь  на понятие исполнительной власти, законодательство Российской Федерации  вместе с тем не отказывается от выработанных административно-правовой теорией понятий. Следовательно, с  точки зрения теории административного  права органы исполнительной власти осуществляют государственно-управленческую деятельность и являются субъектами государственного управления как одной  из форм государственной деятельности наряду с законодательной и судебной.

Функционирование  органов исполнительной власти носит  непосредственно деятельностный характер, т.е. в процессе его осуществления непосредственно реализуются функции государства в различных сферах: политических, хозяйственных, социальных и др.

Содержание  деятельности органов исполнительной власти заключается в осуществлении  ими определенных задач и функций  путем использования государственно-властных полномочий, которыми они наделены законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Задачи, функции и полномочия органа исполнительной власти образуют компетенцию этого органа.

Образование, реорганизация и ликвидация федеральных  органов исполнительной власти осуществляется в соответствии с законодательством  Российской Федерации Президентом  Российской Федерации путем определения  структуры федеральных органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации  создаются, реорганизовываются и ликвидируются  в соответствии с законодательством  субъектов Российской Федерации  главами субъектов Российской Федерации  или их законодательными органами .

Таким образом, органы исполнительной власти - это  создаваемые в системе исполнительной власти государственные органы, имеющие  определенную законодательными и иными  нормативными правовыми актами компетенцию (функции и полномочия), направленную на реализацию законов и иных нормативных  правовых актов в конкретных областях государственной жизни.

Система исполнительной власти в Российской Федерации состоит  из следующих элементов:

- федеральные  органы исполнительной власти  Российской Федерации;

- органы  исполнительной власти субъектов  Российской Федерации: республик,  краев, областей, городов федерального  значения, автономной области, автономных  округов.

Единство  системы исполнительной власти обеспечивается прежде всего верховенством Конституции и федеральных законов; обязательностью для исполнения на всей территории России указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ; Конституционным Судом РФ, определяющим соответствие актов органов исполнительной власти Конституции РФ; федеральными судами, которые, подчиняясь только Конституции и федеральным законам, наделены полномочиями давать оценку решениям и действиям органов исполнительной власти и должностных лиц; прокуратурой Российской Федерации, осуществляющей надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Если единство и целостность всего аппарата исполнительной власти как системы  основаны на общности рассмотренных  организационно-правовых свойств составляющих его органов, то разделение последних  на части (звенья и его структуры) проводится на основе различий, их компетенции (в объеме, территориальных масштабах  деятельности и порядке формирования).

На основе совокупности этих признаков в системе  всего аппарата исполнительной власти можно выделить четыре фундаментальных  укрупненных структурных звена: федеральный центральный аппарат  исполнительной власти (центральных  органов государственного управления и их территориальных органов); аппарат  исполнительной власти (органов государственного управления) субъектов Федерации; местный  аппарат исполнительной власти муниципальных  образований (местные органы исполнительной муниципальной власти) и администрация  предприятий, социально-культурных учреждений и их объединений, являющаяся органом  исполнительной власти этих организаций .

2. Территориальные федеральные органы исполнительной власти – как элемент единой системы федеральной исполнительной власти

Территориальные органы федеральных министерств  и ведомств в субъектах Федерации  — важнейший элемент единой системы федеральной исполнительной власти. Основы конституционного статуса территориальных органов закреплены в части 1 статьи 78 Конституции, в соответствии с которой они создаются в субъектах Федерации по инициативе соответствующего федерального органа исполнительной власти. Деятельность территориальных федеральных органов исполнительной власти может осуществляться на территории нескольких субъектов Федерации, городов, районов (в пределах пограничного, таможенного, военного округа, например) или на территории одного субъекта Федерации, города, района. К примеру, существуют областные (краевые, окружные, республиканские) военкоматы, налоговые инспекции.

Территориальные федеральные органы министерств  и ведомств Российской Федерации  входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, — во взаимодействии с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации.

Территориальные органы действуют на основе Конституции  и иных законодательных актов  Российской Федерации, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства и руководствуются в своей деятельности правовыми актами ведомств Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации, принятыми в пределах их компетенции.

Создание, реорганизация  и ликвидация территориальных органов производится соответствующими центральными органами федеральной  исполнительной власти по согласованию с администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Те же вопросы на территории автономного округа, входящего в край, область, решаются по взаимному согласию сторон.

Назначение  на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов производится соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти по согласованию с губернаторами, администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, кроме случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов определяются с учетом особенностей региона по согласованию соответствующих органов Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Финансирование  деятельности территориальных органов осуществляется, как правило, за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, а также соответствующих бюджетов субъектов Федерации и других источников финансирования, установленных законодательством Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации оказывают необходимую помощь территориальным органам в выделении им помещений и создании необходимых условий для их работы и социального развития.

В случаях  передачи центральными органами федеральной исполнительной власти части своих полномочий на региональный уровень или передачи органами исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга части своих полномочий на федеральный уровень условия финансирования и материально-технического обеспечения деятельности соответствующих территориальных органов определяются на основе взаимных соглашений.

3. Правовое положение территориальных органов министерств и ведомств Российской федерации в единой системе федеральной исполнительной власти.

  Положения о федеральных министерствах и ведомствах, как правило, содержат предписания, закрепляющие правовое положение их органов в субъектах Федерации. Однако статус федеральных органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах Федерации регулируется не только в подзаконных актах, но и в положениях, утверждаемых, в зависимости от подведомственности соответствующего органа, указами Президента или постановлениями Правительства. Функции и полномочия федеральных органов иногда закрепляются непосредственно в законах, например, в законах, регламентирующих деятельность ФАПСИ, ФСБ и др. Сфера правового регулирования таких законов значительно шире, в них закрепляется статус сотрудников органов и социально-правовые гарантии их деятельности. Как правило, они регулируют статус так называемых силовых министерств и ведомств, т.е. федеральных органов исполнительной власти, в систему которых входят подчиненные им воинские формирования.

Законы определяют правовое положение всей системы соответствующих органов — вышестоящего федерального министерства или ведомства и подчиненных ему структур в субъектах Федерации. В законах обычно употребляются обобщающие понятия «органы правительственной связи», «органы федеральной службы безопасности», «органы внешней разведки», не совпадающие с наименованиями соответствующего федерального органа — ФАПСИ, ФСБ, СВР и др.

4. Статус территориальных органов  федеральных министерств и ведомств  в конституциях и уставах субъектов  Федерации.

 В 1994—1998  гг. все более возрастает значимость правового регулирования деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств в конституциях и уставах субъектов Федерации. Отсутствие необходимых законодательных актов приводит к усилению нормотворческой деятельности субъектов Федерации. Недостатки и проблемы в правовой регламентации деятельности территориальных органов в федеральном законодательстве приводят к нежелательным последствиям. Конституции и уставы большинства из них в противоречие части 2 статьи 77 и части 1 статьи 78 Конституции рассматривают правовую регламентацию деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти как свою исключительную прерогативу.

Субъекты  Федерации неправомерно расширяют  свои полномочия в этой сфере. Так, за главами исполнительной власти субъектов  Федерации закрепляются полномочия по осуществлению контроля за деятельностью территориальных органов федеральной исполнительной власти. При этом не определяется содержание контрольных функций и правовые последствия их осуществления. Как правило,  в тексте устава предусмотрено, что губернатор «согласовывает» назначение должностных лиц территориальных органов федеральных министерств и ведомств.

Далеко не всегда положения уставов ограничиваются согласованием в решении кадровых вопросов. В уставах некоторых областей содержатся положения, согласно которым губернаторы (главы администраций) согласовывают с соответствующими министерствами и ведомствами вопросы создания, реорганизации и ликвидации органов федерального подчинения, расположенных на территориях субъектов Федерации (Ленинградская, Оренбургская и Пермская области). Противоправность подобных предписаний очевидна, поскольку в вышеуказанных случаях процесс создания, реорганизации и ликвидации территориальных органов инициируют не вышестоящие федеральные министерства и ведомства, как это и предусмотрено частью 1 статьи 78 Конституции, а губернаторы (главы администраций) областей.

Отсутствие  в конституциях и уставах предписаний, закрепляющих предметы ведения и полномочия, отнесенные к исключительному ведению субъектов Федерации, фактически свидетельствуют об отсутствии правовой основы для создания и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации. Весьма неопределенной является и перспектива создания министерств и ведомств местного подчинения, а соответственно и методы их взаимодействия с территориальными органами.

Однако непосредственная угроза статусу территориальных органов федеральных министерств и ведомств возникает в случае присвоения предметов ведения и полномочий. В уставах наиболее распространена практика противоправного отнесения к компетенции субъектов Федерации полномочий совместного ведения, прежде всего полномочий в сфере международных и внешнеэкономических связей. Соответствующие положения содержатся в уставах Курганской, Липецкой, Оренбургской, Свердловской областей, а также в Уставе Ставропольского края. Конечно, субъекты Федерации имеют право осуществлять внешнеэкономические и международные связи, однако пункт «о» части 1 статьи 72 Конституции предусматривает определенные ограничения в их реализации. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации отнесена к предметам совместного ведения. Координационная функция может заключаться в этом случае в разработке специального федерального закона, определяющего формы и методы реализации указанных полномочий (ч. 2 ст. 76 Конституции), в создании территориальных органов, непосредственно подчиненных Министерству иностранных дел и Министерству внешних экономических связей России. Очевидно, что в субъектах Федерации не могут быть созданы находящиеся в их ведении органы в сферах внешнеполитической деятельности и внешнеэкономических связей. Функции координации в осуществлении субъектами Федерации указанных полномочий должны быть возложены на территориальные органы МИД и МВЭС России.