Учение Ш. Монтескье о государстве и праве

Дискуссии вокруг поведенческого подхода продолжались на протяжении всей истории « public administration » в США. За это время очень  изменился сам подход и даже модифицировалось название: из бихевиоризма оно превратилось в бихевиорализм. Методологическое значение поведенческого подхода состояло не в тех или иных конкретных выводах или предложениях, а в общей ориентации на превращение теории административно-государственного управления в «точную» науку. Первоначально формулировка критерия «точности» была заимствована из психологической концепции бихевиоризма (созданной Дж. Уотсоном).

Известный американский политолог Д. Истон указывает  в своей статье, посвященной эволюции бихевиоризма, что смысл психологического бихевиоризма состоит в стремлении исключить из научных исследований все субъективные факторы: цели, намерения, желания, идеи — и оставить лишь данные верифицируемых наблюдений. Но даже в психологии первоначальная парадигма «стимул — реакция» со временем уступила место другой — «стимул — организм — реакция», «что позволяет учесть в качестве потенциально полезных чувств, мотивизации и прочие аспекты субъективного восприятия данных и реакции организма» 7 .

Однако в теории административно-государственного управления никогда столь решительно не устранялись субъективные данные. Поэтому появление в 40-е годы термина «бихевиорализм» и постепенное исчезновение из словаря американских политологов слова «бихевиоризм» связаны со стремлением подчеркнуть специфику поведенческого подхода к теории административно-государственного управления (и в других политических науках). Д. Истон считает, что смысл бихевиорального подхода состоит не просто в стремлении к точности, а в надежде на то, что «в конечном счете будут найдены какие-то общие переменные, которые могут лечь в основу теории, способствующей лучшему пониманию поведения человека во всех областях» 8 .

В русле поведенческого подхода разработано немало единиц анализа, которые успешно применяются  в государственном администрировании. Г. Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования как в чисто теоретическом, так и в эмпирическом плане. В настоящее время парадигма «принятия решений» признана в качестве наиболее общей концепции при исследовании управленческих процессов в теории административно-государственного управления.

Д. Трумэн предложил  концепцию «группы интересов», которая  используется для аналитических  целей в государственном администрировании. Это группы «с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним» 9 . К. Дейч предложил в качестве единицы анализа сообщение, а также каналы его распространения.

Д. Истон систематизировал основные идеи бихевиорализма, опираясь на работы Р. Даля, Ч. Хайнемана, Д. Уолдо, Д. Трумэна. Он предложил восемь основных принципов бихевиоральнои методологии. Применительно к теории административно-государственного управления они могут быть сведены к следующему.

1. Закономерности. Объектом исследования должны  быть не столько сами институты  и формальные моменты государственного  управления, сколько действия людей,  направленные на достижение оптимального  управления. В поведении людей  в управленческом процессе можно выявить элементы повторяемости, поддающиеся обобщению и систематизации в рамках теории поведения, что имеет объяснительную и прогностическую ценность.

2. Верификация.  Достоверность обобщений такого  рода, в принципе, может быть проведена  путем наблюдения за соответствующим поведением.

3. Методика. Способы  получения и интерпретации данных  не могут приниматься на веру, а должны использоваться в  качестве гипотетических — их  следует критически изучать, уточнять  и отбирать, чтобы в итоге прийти  к строгим методам наблюдения, фиксирования и анализа.

4. Количественные  методы. Использование количественных  методов не должно быть самоцелью:  их следует применять лишь  там, где это может дать практический  эффект.

5. Ценности. Моральная  оценка и эмпирическое объяснение связаны с двумя различными типами суждений, которые в интересах науки должны аналитически разделяться. Однако исследователь поведения в управленческом процессе вправе высказывать суждения обоего рода вместе или порознь при условии, что он не принимает одно за другое.

6. Систематичность.  Исследования должны быть систематичными, т.е. теоретическое и эмпирическое  следует рассматривать как взаимосвязанные  части конкретного и упорядоченного  знания.

7. Чистая наука.  Понимание и объяснение поведения  в управленческом процессе логически предшествует выработке рекомендации для решения актуальных проблем административно-государственного управления.

8. Интеграция. Поскольку  государственное администрирование  связано с различными сторонами  человеческой деятельности, недопустимо игнорировать в исследованиях выводы других общественных наук. Признание этой взаимозависимости должно способствовать интеграции теории административно-государственного управления с философией, социологией, психологией, политологией 10 .

В последнее время в английской школе « public administration » появились новые подходы и направления. Наибольшим влиянием среди них пользуется система «мягкого мышления». Во главе этого направления стоит Питер Чекланд, руководитель исследовательской программы, осуществляемой Ланкастерским университетом. Система «мягкого мышления» появилась как следствие неудачной попытки применения инженерной методологии (жесткого подхода) к разрешению слабоструктурированных проблемных управленческих ситуаций. Система «жесткого мышления» исходила из предпосылки имманентной системности реального мира (и сферы управления) и видела проблему в поиске оптимальных путей движения к известным или заданным целям. Система «мягкого мышления» перенесла признак системности с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций и обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах.

По мнению П. Чекланда, единственный способ изучить  целостность — посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения. Он сознательно уходит от традиционной парадигмы оптимизации существующих процессов, основанной на попытке идентификации и анализа систем в реальном мире. Свой подход П. Чекланд считает скорее интерпретационным, чем функциональным.

Решение проблем  в управленческой деятельности П. Чекланд  рассматривает как никогда не заканчивающийся процесс познания. В каждом отдельном случае для  формирования управляющего воздействия  необходимо всестороннее изучение ситуации, чтобы достичь приспособления участников, вовлечь их в управленческую проблемную ситуацию, в процесс формирования будущего состояния своей организации 40 .

Еще одним новым  направлением является организационная  кибернетика. Она возникла как контрнаправление по отношению к управленческой кибернетике, отличавшейся излишней механистичностью. Философско-социологической парадигмой организационной кибернетики выступает структурализм. Структурализм исходит из наличия некоторой модели каузальных процессов, происходящих на глубоких структурных уровнях систем. Эти процессы продуцируют поддающиеся наблюдению феномены и отношения. Таким образом, структурализм пытается объяснить феномены, доступные нашим чувствам, действием скрытых, ненаблюдаемых механизмов.

С. Биэр ввел центральное понятие организационной кибернетики — балансирующая система 41 . По его мнению, система может быть отнесена к балансирующей в том случае, если она способна реагировать на изменения окружающей среды, даже если эти изменения не могут быть предсказаны в период создания системы. Чтобы остаться балансирующей в течение длительного времени, система должна достигнуть «необходимого разнообразия», чтобы соответствовать сложности окружающей среды, с которой она вступила в контакт. Разнообразие представляет собой субъективную меру — меру состояний, соответствующих определенной цели — выживанию системы (продолжению ее существования). Следовательно, цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и ее внутренними функциями, а стратегия организации может быть определена как стратегия баланса. С. Биэр утверждает, что подобные системы должны обладать пятью функциями: организации, координации, контроля, сбора и обработки информации, разработки политики. Завершая характеристику английской школы административно-государственного управления, следует подчеркнуть, что в последние десятилетия она испытывает значительное влияние американских политологов. Это влияние особенно заметно в прикладных исследованиях, которым уделяется больше внимания, чем в предыдущий период.

Однако классиком  теории административно-государственного управления во Франции по праву считают  Анри Файоля. Не будет преувеличением сказать, что А. Файоль является наиболее значительной фигурой, которую Европа дала науке управления в первой четверти XX века. Его «теория администрации» изложена в книге «Общее и промышленное управление», опубликованной в 1916 г . Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте.

Одним из крупнейших заказов, выполненных Центром административных исследований, стало изучение организации  работы почтово-телеграфного ведомства. Этой и другим проблемам реформы государственного управления, общественных учреждений и системы образования А. Файоль уделял значительное внимание в своей деятельности. Он также первым поставил проблему организованного обучения менеджменту во Франции.

А. Файоль дал  классическое определение научному управлению: «Управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать;

предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия;

организовывать, то есть строить двойной — материальный и социальный — организм учреждения;

распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать;

координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия;

контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям» 43 .

Согласно Файолю, управление любой организацией (и  государственным учреждением в  том числе) включает шесть основных групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Причем административные функции являются главными, определяющими. Ни в одну из пяти предыдущих функций не входит задача выработки общей программы работы учреждения, подбора его рабочего состава, координирования усилий, гармонизации действий. Все это составляет задачу административных функций, и именно поэтому им принадлежит лидирующая роль.

А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления 44 :

1. Разделение  труда — позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий.

2. Власть —  право отдавать распоряжения  и сила, принуждающая им подчиняться.  Власть немыслима без ответственности, т.е. без санкции — награды или кары, — сопровождающей ее действие. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток.

3. Дисциплина  — повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению.

4. Единство распорядительства  — служащему может давать два  приказания относительно какого-либо  действия только один начальник. 

5. Единство руководства — один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель.

6. Подчинение  частных интересов общим —  в организации интересы служащего  или группы служащих не должны  ставиться выше интересов предприятия;  интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан.

7. Вознаграждение  персонала — должно быть справедливым  и по возможности удовлетворять  персонал и предприятие, нанимателя  и служащего; поощрять усердие,  компенсируя полезное усилие.

8. Централизация  — должна быть принята или  отвергнута в зависимости от  тенденций руководства и от  обстоятельств; дело сводится  к нахождению степени централизации,  наиболее благоприятной для предприятия. 

9. Иерархия —  ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая низшими, тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей.

10. Порядок —  определенное место для каждого  лица и каждое лицо на своем  месте. 

11. Справедливость  — чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием.

12. Постоянство  состава персонала — текучесть  кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел.

13. Инициатива  — свобода предложения и осуществления  планов.

14. Единение персонала  — сила предприятия в том,  чтобы использовать способности  всех, вознаграждать заслуги каждого,  не нарушая гармонии отношений  44 .