Органы исполнительной
власти, как федеральные, так и
субъектов Российской Федерации,
базируются на значительно более широких
и всеобъемлющих основаниях.
В ряде
случаев либо обходят молчанием
проблему принципов построения
и деятельности органов исполнительной
власти, либо касаются ее лишь
косвенно, что едва ли соответствует
цели и задаче всестороннего исследования
специфики органа исполнительной власти.
Иногда говорят о понятии, содержании
и основных принципах исполнительной
власти, а не ее органов, что также едва
ли можно признать правильным.
Либо упоминают
следующие: народовластия; верховенства
закона; разделения и взаимосдерживания
властей; разграничения полномочий федеральных
и региональных органов (правда, неясно,
какие органы относятся к региональным),
законности, гласности, приоритета и гарантированности
прав личности; федеративного устройства,
централизации, дифференциации (разделения)
и фиксирования функций. Набор принципов
в таком случае оказывается весьма разветвлённым
и сложным, подчас противоречивым и весьма
разноплановым. Что свидетельствует об
отсутствии системности в подходе к проблеме,
игнорировании элемента соподчиненности
и упорядоченности принципов. Вполне естественно,
что возможны и другие подходы к анализу
такого вопроса, как принципы организации
и деятельности органов исполнительной
власти.9
По моему
мнению, вопрос о принципах построения
и деятельности государственных органов
многоплановый, сложный, во многом дискуссионный
Названную
проблему необходимо анализировать,
руководствуясь духом и текстом
Конституции Российской Федерации,
и в особенности ст. 10, в соответствии,
с которой государственная власть в Российской
Федерации осуществляется на основе разделения
на законодательную, исполнительную и
судебную. Органы законодательной, исполнительной
и судебной власти самостоятельны.
Исходя из
предыдущих рассуждений, а также
ст. 3 ч. 2 Конституции РФ следует сказать,
что народ осуществляет свою власть непосредственно,
а также через органы государственной
власти и органы местного самоуправления.
Аккумулируя
соображения, высказанные ранее
другими авторами, попытаемся сгруппировать
и представить в целостном виде систему
принципов организации (построения) и
деятельности органов исполнительной
власти Российской Федерации. Речь идет
именно об органах исполнительной власти,
а не о какой-то неопределенной, абстрактной
исполнительной власти вообще. В связи
с этим представляем два общих замечания:
во-первых, принципы не разделяются, искусственно
не дифференцируются, а даются в консолидированном
варианте; во-вторых, некоторые принципы,
которые будут изложены ниже, вполне могли
бы быть принципами деятельности органов
законодательной власти и органов судебной
власти.
Итак, в систему
принципов построения и деятельности
органов исполнительной власти
входят:
1) принцип федерализма;
2) принцип правового
регулирования (правовой основы)
органа исполнительной власти;
3) принцип системности
этих органов;
4) принцип централизации
и децентрализации функций и
решения этой проблемы в самой
системе;
5) принцип дифференциации
и фиксирования функций и полномочий;
6) принцип законности;
7) принцип профессионализма
и компетенции;
8) принцип гласности;
9) принцип чередования
функций и полномочий и передачи
одной частью органов исполнительной
власти другой её части некоторых
своих полномочий;
10) принцип взаимодействия
и согласованного функционирования
органов исполнительной власти с органами
законодательной и судебной власти.
Хотя приведенная
классификация несколько условна,
в ряде случаев она позволяет
по-новому взглянуть и на данную
проблему в целом, и на систему,
характер и специфику принципов,
которые характерны именно для построения
и деятельности органов исполнительной
власти
1. Принцип федерализма
— это конституционное, широкое
и глубокое начало, которое во
многом обусловливает характер
и специфику всего организационно-правового
строения современного Российского
государства в целом, а не только органов
исполнительной власти. "Элемент федерализма"
применительно к. органам исполнительной
власти непосредственно закреплен в ряде
глав и статей Конституции Российской
Федерации.
Принцип федерализма
как одна из основ построения органов
исполнительной власти глубоко и всесторонне
сочетается с принципом совместной компетенции
Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации.
2. Принцип правового
регулирования (правовой основы)
органа исполнительной власти, — как
и вся система исполнительной власти Российской
Федерации, так и ее отдельные части, и
органы требуют соответствующего и эффективного
правового регулирования, т. е. наличия
правовой основы.
Исходные, фундаментальные
положения на сей счет содержатся
в, самой Конституции, остальное, т. е. текущее,
динамичное регулирование, касающееся
органов исполнительной власти, — в федеральных
законах, во множестве других нормативно-правовых
актов.
Например, в
Конституции определены основы
правового статуса органов исполнительной
власти Российской Федерации: в ст. 10 —
принцип разделения государственной власти
на законодательную, исполнительную и
судебную; в ст. 71.п. "г" предусмотрены
система федеральных органов исполнительной
власти, порядок их организации; в гл. 4
содержатся нормы о взаимоотношениях
Президента и органов исполнительной
власти; гл. 6 целиком посвящена статусу
Правительства Российской Федерации.
В федеральных законах, нормативных указах
Президента Российской Федерации, в постановлениях
Правительства РФ содержатся многочисленные
правовые нормы о статусе органов исполнительной
власти, а также примерная структура органов
краевой и областной администрации (управления,
комитеты, отделы)10.
Перечисленными
и многими другими правовыми
нормативными актами устанавливаются
правовая основа соответствующих органов
исполнительной власти, порядок их организации,
правовые основы компетенции.
3. Принцип системности
органов исполнительной власти
— до принятия нынешней Конституции
Системность органов, в том
числе органов государственного управления,
рассматривалась как некая непреложная,
имманентная самому общественно-политическому
строю и действовавшей Конституции.
С принятием
Конституции РФ положение несколько
изменилось. Теперь термин "система"
применительно к государственным органам
так просто не присваивается. Да и само
понятие "система", а, следовательно,
явление системности, применяется только
по отношению к определенному кругу государственных
органов. Например, термин "система"
едва ли применим к органам законодательной
власти Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации, поскольку и правовой
статус, и наименования, и. порядок образования,
и сроки легислатуры у них разные. Каждый
законодательный орган имеет свои существенные
особенности, что не позволяет говорить
об их совокупности как о системе.
Несколько
по-иному Конституция РФ решает
вопрос о системе органов исполнительной
власти. Стремясь укрепить исполнительную
вертикаль, Конституция Российской
Федерации ввела термин "система",
установив при этом определенные объяснения
и ограничения, отражающие новые характер
и условия, в частности, построения и функционирования
органов исполнительной власти. Речь идет
о ст. 77 ч. 2, которая предусматривает следующие
особенности. Во-первых, речь идет о пределах
ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации. И только учитывая
указанный объем и определенные данной
частью ст. 77 рамки, Конституция РФ устанавливает:
федеральные органы исполнительной власти,
и органы исполнительной власти субъектов
Российской Федераций образуют единую
систему исполнительной власти в Российской
Федерации.
Словом, принцип
системности требует дифференцированной
интерпретации и применения к определенным
видам государственных органов, а именно
к органам исполнительной власти.
4. Принцип централизации
и децентрализации. Долгие годы
при построении и функционировании
органов исполнительной власти
основополагающим был пресловутый
принцип демократического централизма.
В новых условиях и с учетом демонтажа
административно-командной системы демократический
централизм стал серьезным тормозом на
пути коренных социально-экономических
и политических преобразований, и новая
Конституция отвергла его. Значит ли это,
что отказались от элементов централизации
и децентрализации, без учета которых
не может функционировать ни одно демократическое,
правовое и цивилизованное государство?
Конечно, нет. Необходимо только при построении
и деятельности органов государственной
власти, в том числе органов исполнительной
власти, использовать разумное и сбалансированное
сочетание централизации и децентрализации.
Чтобы эффективно
управлять (участвовать в управлении)
общественными процессами (экономическими,
политическими, социальными), необходимо,
в организации управления применять элементы,
как централизации, так и децентрализации,
что позволит обеспечить в целом эффективность
управления органов исполнительной власти.
Принцип централизации
в системе исполнительной власти
означает подчиненность нижестоящих органов
вышестоящим исходя из единства системы,
руководство нижестоящими органами из
единого центра.
Децентрализация
означает закрепление в законодательном
порядке предметов ведения и
полномочий за тем или иным
органом (видом), которые он (они) должен
осуществлять самостоятельно, без вмешательства
со стороны вышестоящих органов. При этом
предметы ведения и полномочия не разбросаны
па определенным "блокам".
Сказанное
позволяет сделать общий вывод:
сочетание централизации с децентрализацией
является в значительной степени оптимальным
вариантом, принципом построения и функционирования
органов исполнительной власти с учетом
четкого деления на федеральные органы
исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации.
5. Принцип дифференциации
и фиксирования функций и полномочий.
Каждый орган исполнительной
власти наделён определёнными,
свойственными только ему полномочиями.
И в то же время его компетенция
должна быть чётко зафиксирована,
закреплена в определённых нормативно-правовых
актах. Каждый орган исполнительной власти
имеет свой правовой статус, в котором
фиксируются задачи, функции, полномочия.
Это положение полностью относится к министерствам,
государственным комитетам, комитетам,
федеральным службам, другим органам исполнительной
власти. Фиксирование их функций и полномочий
осуществляется в различного вида правовых
актах: например, фиксирование функций
Правительства — в Конституции и в Федеральном
конституционном законе о Правительстве;
функций Конституционного Суда — в Конституции
и в Федеральном конституционном законе
о Конституционном Суде; функций министерств
— в Положениях (о Министерстве экономики11;
о Министерстве транспорта12; о Федеральной
службе занятости и т. д).
6. Принцип профессионализма
и компетентности. Хотя данный принцип
можно считать всеобщим для любой из подсистем
органов или ветвей государственной власти,
для органов исполнительной власти в силу
их характера, особенностей, функций, целевого
предназначения и других моментов, данный
принцип имеет особое значение. Если в
целом характеризовать исполнительную
(исполнительную и распорядительную) деятельность,
то ее условно можно подразделить на три
разновидности (уровня).
Первая —
это исполнительная деятельность
общего характера, общее руководство и
управление, т. е. согласование, направление,
объединение, координация управленческой
деятельности. В сущности, по содержанию
эта деятельность может быть условно названа
правительственной, т. е. это деятельность
такого характера, который свойственен
Правительству, Совету Министров, Кабинету
Министров. Для ее осуществления функционеры,
участвующие в правительственной деятельности,
а тем более занимающие достаточно заметные
должности, должны обладать высоким уровнем
профессионализма и компетентности, без
которых ни о каком эффективном общем
управлении, согласовании действий, акций
различных по характеру министерств, госкомитетов,
других госорганов не может быть и речи,
не говоря уже о направленной в целом на
решение общегосударственных задач "штабной"
деятельности.
Вторая —
это в целом деятельность на
межотраслевом уровне. По своему
характеру и природе она близка
к правительственной деятельности,
но имеет свои особенности.
Они состоят главным образом
в участии в управлении в
межотраслевой сфере, т. е. в экономике,
статистике, в области финансов и кредита,
труда, налогов таможенного дела, стандартизации
и сертификации.
Третья —
это наиболее разветвленное, отраслевое
управление. Оно охватывает в
целом три сферы, в которые
входят промышленность, строительство,
агропромышленный комплекс, транспорт
и коммуникации.13
К отраслевому
управлению относятся все исполнительные
отраслевые органы власти —
министерства (образования, обороны,
внутренних дел, сельского хозяйства
и продовольствия, здравоохранения,
транспорта, связи, путей сообщения, культуры,
внешних экономических связей и многие
другие); комитеты (по металлургии, машиностроению,
кинематографии, рыболовству и многие
другие). Отраслевое управление и сеть
органов управления соответствующими
отраслями, входящими в сферы народного
хозяйства, социально-культурного строительства,
административно-политической деятельности,
чрезвычайно подвижны и динамичны, а перечень
органов управления отраслями постоянно
видоизменяется, отражая процесс глубоких
социально-экономических преобразований
в России. К тому же термины "социально-культурное
строительство" и "административно-политическая
деятельность" весьма условны: не случайно
наименования министерств и других центральных
органов постоянно меняются, отражая процесс
приспособления исполнительной структуры
к условиям развития экономики и социальной
сферы в обстановке рыночных отношений.