Референдум

       Сегодня правовой базой для  организации и проведения референдума  является Федеральный конституционный  закон № 5-ФЗК от 28 июня 2004 г.  «О референдуме Российской Федерации»¹⁵.  Новый Закон о референдуме не только сохранил все ранее установленные законами ограничения референдума, но и ввел ряд новых. В научных работах последних лет по теме референдума пристальное внимание обычно уделяется Постановлению Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. N 10-П, которое было принято в связи с запросом представляющих оппозицию депутатов Государственной Думы и посвящено проверке конституционности запрета на совмещение кампаний выборов и общероссийского референдума. В этом Постановлении, продолжившем линию предшествующих актов Суда¹⁶, был сделан вывод о том, что федеральный законодатель обладает достаточной свободой усмотрения при регулировании условий и порядка проведения референдума, а также были изложены позиции об особенностях высших форм непосредственного народовластия, их предназначении и соотношении, в русле которых должно следовать законодательство. Конституционный Суд не усмотрел нарушения Основного Закона в том, что возможность инициирования референдума была существенно ограничена¹⁷                         . 
   Первый инициатор — Конституционное собрание. Оно вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции Российской Федерации. Порядок принятия Конституционным собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со ст. 135 Конституции Российской Федерации. В настоящее время инициирование референдума Конституционным собранием невозможно, т.к. до сих пор не принят федеральный конституционный закон о Конституционном собрании, а значит и его созыв в настоящее время также невозможен. 
  Второй инициатор — федеральные органы государственной власти. Таковыми они могут быть в случаях, «предусмотренных международным договором Российской Федерации» (ст. 14). Нет сомнения, что федеральным органам государственной власти под силу провести референдум. Их отнесение к инициаторам референдума позволяет не проходить все те процедуры, какие требуются от граждан. 
   Третий инициатор — народ в лице не менее чем двух миллионов граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме; при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50тысяч.  Инициатору  (народу) для проведения референдума необходимо решить целый ряд проблем. Определиться с организаторами стратегического и тактического характера. Это базовая проблема. Организаторы стратегического характера — политические партии и общественные организации. Именно они — авангард народа. Намерение провести референдум высказали Коммунистическая партия Российской Федерации, Общероссийская общественная организация «За достойную жизнь!», Партия национального возрождения «Народная воля»¹⁸.  Эти организации 8 февраля 2005 г. заключили соглашение о сотрудничестве и взаимной поддержке. В региональные отделения ими были направлены идентичные конкретные рекомендации, нацеливающие свои структуры в регионах Российской Федерации на подготовительную работу. Организаторы тактического характера — инициативные подгруппы в субъектах Федерации и инициативная группа в стране. 
   С момента появления первой региональной подгруппы инициативной группы в течение двух месяцев необходимо создать еще как минимум 44 региональные подгруппы, в каждой из которых должно быть не менее 100 человек. Причем в их числе должны быть и юристы, и экономисты, и менеджеры, и просто активные люди. Эти 4500 человек проводят всю подготовительную работу. Первая региональная подгруппа инициативной группы обращается в региональную избирательную комиссию, а та направляет перечень предлагаемых вопросов в ЦИК, который и дает свое заключение о соответствии или несоответствии формулировки вопросов требованиям федерального конституционного закона. При этом следует заметить, что часть 3 статьи 15 Закона обязывает информировать о предстоящем собрании каждой из 45 региональных подгрупп не менее чем за пять дней избирательную комиссию соответствующего субъекта Российской Федерации. Последующие положения Закона дают понять, что если хотя бы одна из 45 подгрупп не проинформировала либо проинформировала избирательную комиссию субъекта Российской Федерации менее чем за пять дней до собрания, то это фактически является основанием для запрета референдума. 
   Согласно части 26 статьи 15 Закона, «если в течение двух месяцев со дня регистрации первой региональной подгруппы в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации не поступает ходатайство инициативной группы, Комиссия принимает решение о прекращении процедур по реализации инициатив проведения референдума». Это значит, что менее чем за два месяца должны быть зарегистрированы все 45 региональных подгрупп. Финансовое обеспечение референдума. Это проблема, без решения которой не следует даже приступать к инициированию всенародного голосования. Статья 48 обязывает инициативную группу создать собственный фонд референдума. Далее — в статьях 48–53 — содержится регламентация его формирования и использования. В частности, филиалы Сбербанка обязаны «не реже одного раза в неделю, а менее чем за 10 дней до дня голосования — не реже одного раза в три дня», то есть постоянно, представлять в Центризбирком сведения о средствах фонда референдума на счетах (часть 5 статьи 52). Разумеется, малейшее неосторожное отступление от этой регламентации приведет к невозможности проведения референдума. Кроме того, статья 48 «Фонды референдума» гласит: «Предельная сумма всех расходов и средств фонда референдума не может превышать 250 млн рублей». А если бы инициатором референдума было государство, то из федерального бюджета пришлось бы выделить 3 млрд рублей. Жесткая регламентация сроков проведения мероприятий референдума — это проблема дисциплины, обязательности, способности оперативно реагировать на форс-мажорные обстоятельства, поскольку на пути еще две существенные преграды. 
   Если инициативной группе все же удалось пройти названные «фильтры», то референдум может быть заблокирован Конституционным судом. Статья 23 (часть 1) Закона о референдуме возлагает на него обязанность рассмотрения конституционности инициативы проведения референдума. Соответствующий запрос он должен получить от Президента, который направит его на основании «положительного» решения Центризбиркома. Данное полномочие Конституционного суда не предусмотрено статьей 125 Конституции, содержащей их исчерпывающий перечень. Не предусмотрено оно и Федеральным конституционным законом «О Конституционном суде Российской Федерации», устанавливающим особенности производства в Конституционном суде отдельных категорий дел, отнесенных к его полномочиям статьей 125 Конституции.  
   Само участие Конституционного суда в процедуре подготовки референдума можно объяснить разве что стремлением ввести дополнительное препятствие на пути его проведения. Конституционный суд в этом случае будет вынужден проделать ту же работу, что и Центризбирком. С этой же целью можно было ввести передачу ее от Конституционного суда Уполномоченному по правам человека — на предмет соответствия материалов подготовки референдума праву граждан участвовать в референдуме. В общем, любое дело можно довести до абсурда. 
   Если Конституционный суд все же примет решение о конституционности инициативы проведения референдума, то не позднее чем через пятнадцать дней Президент должен назначить референдум.

      Таков неполный перечень вопросов, которые необходимо решить инициатору — народу. Но даже если бы их удалось воплотить в жизнь, власть все равно нашла бы «законный» способ воспрепятствовать его проведению. 
   В целом Федеральный конституционный закон «О Референдуме Российской Федерации» от 28.06.2004 г. значительно ограничил право граждан на выражение своего отношения к политике властей через общенародный референдум. Для его инициирования требуется сбор двух миллионов подписей; минимальная численность инициативной группы увеличена в 45 раз, а время, отведенное на сбор подписей, сокращено вдвое. Закон ограничивает конституционные избирательные права граждан, делает практически невозможным инициирование референдума «снизу». По меткому выражению В.О. Лучина и А.В. Мазурова: «Новый закон о референдуме точнее было бы назвать “О порядке запрета Референдума Российской Федерации”»¹⁹. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Классификация референдумов

   Основанием классификации референдумов  в современной научной литературе  предложено несколько:

• По обязательности решения, принятого на референдуме;
• По способу проведения;
• По содержанию;
• По времени проведения;
• В зависимости от территории, на которой проводится референдум;
• По инициатору, по субъекту назначения²⁰.

  Остановимся  подробнее на видах референдумов  в современной России.  Основанием  для классификации может быть  обязательность решения, принятого на референдуме. По этому основанию можно выделить консультативный и императивный референдумы. Деление референдумов на консультативные и императивные является одним из важнейших, принципиальных вопросов классификации этой формы непосредственной демократии. В ее основе лежит различие последствий проведения референдума или, иными словами, обязательность, правовая сила его решений. Сам термин «консультативный» раскрывает содержание референдума данного вида. Смысл его состоит в том, что орган, уполномоченный принять решение по какому-либо вопросу, советуется с электоратом во вопросу содержания своей деятельности.  Это вовсе не означает, что инициатива проведения референдума исходит от государственного органа – инициаторами консультативного референдума могут быть и граждане.

   Консультативный референдум –  неотъемлемый элемент демократии, форма обратной связи органов  государственной власти и граждан,  выявления общественного мнения  по важнейшим вопросам государственной  и общественной жизни. К тому  же консультативный референдум  может быть одним из эффективных  способов реализации народной  инициативы, поскольку от инициативной  группы граждан, трудно требовать  вынесения на референдум готового  законопроекта.

   Решения императивного референдума  имеют окончательный характер  и общеобязательный для исполнения. Императивный референдум предусмотрен  на федеральной уровне, однако  проведение консультативного референдума  на федеральном уровне не предусматривается.

   Как показывает анализ законодательства  субъектов РФ, консультативный и  императивный референдумы используются  в общественной жизни субъектов  РФ и в муниципальных образованиях. Например, Устав Можайского района  Московской области (ст.43) указывает,  что по наиболее важным проблемам  жизни района обеспечивается  выявление мнения жителей путем  консультативных референдумов²¹.  Устав г. Краснознаменска Московской области (ст.17) закрепляет возможность проведения консультативного референдума, результаты которого учитываются при принятии решений органами местного самоуправления²².

   По способу проведения референдумы  подразделяются на обязательные  и факультативные. Обязательным  признается референдум, проводимый  в соответствии с установленными  законами условиями, несоблюдение  которых означает принятие нелегитимного  решения. Условия назначения обязательного  референдума предусматриваются  в большинстве случаев Конституцией  РФ или специальными законами. В правовом отношении обязательный  референдум означает принадлежность  высшей законодательной или законоутвердительной власти исключительно народу.

   Факультативные референдумы, в  современной их значении, проводятся, в отличии от обязательных, по  тем амым вопросам, которые считают  необходимым вынести на народное  голосование государственные органы  или сами граждане, в то же  время как обязательные проводятся  в четко определенных законом  случаях. Таким образом, факультативные  референдумы предполагают избирательность  применения этой формы волеизъявления к тем или иным проблемам общественной жизни. В таком виде данный вид референдума закреплен законодательством большинства стран мира, в том числе России.

   На федеральном уровне ФКЗ  2004 г. Предусматривается обязательное проведение референдума в том случае, если он предусмотрен международным договором. Во всех иных случаях референдумы на федеральном уровне факультативны.

   В субъектах РФ, в муниципальных  образованиях, также встречаются  обязательные и факультативные  референдумы. Например, в ст. 77 Конституции  Республики Алтай устанавливается  обязательным референдум: «Государственно0правовой статус и границы территории Республики Алтай не могут быть изменены без согласия народа Республики Алтай, выраженного путем референдума. Решение читается принятым, если за него проголосовало более двух третей избирателей, принявших участие в референдуме».

   По содержанию референдумы делятся  на нормативные, результатом которых  является нормативный правовой  акт (которые в свою очередь  можно подразделить на конституционные,  законодательные, международно-правовые, на нормативно-правовые); административно-правовые  и иные²³. В действующем законодательстве России закреплены различные виды референдумов: конституционные (уставные), международные, административно-территориальные, для решения вопросов самообложения населения в муниципальных образованиях могут использоваться референдумы, при решении вопросов градостроительства и т.д.

   Конституционным признается референдум, на котором рассматриваются вопросы,  связанные с принятием и изменением  Основного закона. В принципе, при  конституционном референдуме круг  субъектов инициативы уже, а  процедура проведения сложнее, чем у других видов референдума. Так, для принятия обычного закона с помощью референдума по российскому законодательству достаточно, чтобы за проект проголосовала более половины участников при условии, что референдум состоялся. Однако для принятия изменений и дополнений Конституции РФ необходимо, чтобы за них проголосовало более половины внесенных в списки для тайного голосования граждан России. Данное решение законодателя вполне оправдано, имея в виду, что для принятия закона достаточно более половины голосов участвующих.

   По времени проведения референдумы  могут быть дозаконодательными  и послезаконодательными.  В основу  данного деления положено расположение  этапа проведения голосования  – до или после рассмотрения  парламентом законопроекта. Вопрос  о времени проведения голосования  связан с правовыми последствиями  референдума.

   Голосование по законопроекту  после его принятия парламентом  является послезаконодательным  референдумом. Его цель – поддержка  народа и тем самым придание ему особого значения: закон, одобренный таким путем, отменяется или изменяется только референдумом. По законопроекту, подготовленному исполнительной властью или группой избирателей, который передается на голосование, минуя предстательный орган, проводится дозаконадательный референдум²⁴.

   В зависимости от территории, на который проводится референдум, он может быть иметь общегосударственный  или местный характер. Применительно  для России можно говорить  об общероссийском, региональном (несколько  субъектов Федерации), референдуме  субъекта Федерации и местном  (на территории муниципального  образования или его части)²⁵.

   Общенародные референдумы проводятся  для решения вопросов, имеющих  общенациональное значение, например, для принятия новой Конституции  РФ. В Конституциях, Уставах субъектов  РФ закреплены референдумы субъектов  Федерации и местные референдум. В уставах муниципальных образованиях также проводится подразделение  референдумов по территории проведения.

   Возможно подразделение референдумов  по субъекту назначения. Так, федеральный  референдум назначает Президент  РФ, референдум субъекта – представительный  орган; муниципальный референдум  – представительный орган.

   Таким образом, разнообразие видов  референдумов в Российской Федерации  на различных уровнях представительно.  Многообразие оснований классификации  и видов референдумов в современной  России, единство их содержательной  направленности – форма народовластия  и право граждан, единство нормативной  базы, позволяет говорить о появлении  системы референдумов. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Заключение

    Таким образом, референдум – всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения, проводимое на всей территории Российской Федерации, на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.  Являясь наряду со свободными выборами высшим непосредственным выражением власти народа, позволяет гражданам Российской Федерации оказывать воздействие на формировании органов государственной власти, тем самым реализуя право граждан на участие в управлении государственными делами.