Правовое регулирование государственной тайны

Введение

 

В системе правоотношений, возникающих при обороте информации, особое место занимает институт государственной  тайны. Важность и значимость этого  института в эпоху информационных технологий, когда информация становится самым основным и ценным ресурсом в обществе, многократно возрастает. Государственная тайна существует во всех странах мира и является неотъемлемой составляющей суверенитета и системы управления.

Реалии международных отношений, жесточайшая конкуренция в борьбе за сферы экономического и политического влияния потребовали четкого и детального регулирования правоотношений в сфере государственной тайны. Задача государства - сформировать оптимальный режим такого регулирования для сохранения баланса публичных и частных интересов, для обеспечения жесткого и надежного режима защиты определенной информации в сочетании с неприкосновенностью законных прав и интересов граждан. Этот принцип является основополагающим для конституционной нормы о государственной тайне, которая содержится в п. 4 ст. 29 Конституции РФ. Он же сформулирован в Доктрине информационной безопасности: под информационной безопасностью Российской Федерации подразумевается состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства.

Целью данной работы является изучение механизма административно - правового режима защиты государственной тайны.

      Нормативную  базу исследования составили:

      Нормы Законов: от 20.02.1995 N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации", от 05.03.1992 N 2446-1 "О безопасности", от 04.07.1996 N 85-ФЗ "Об участии в международном информационном обмене" и ряда других, а так же детальное регламентирование данных правоотношений содержащееся в Законе РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне".

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Исторический генезис защиты государственной тайны в России

  Первое упоминание о защите в России секретов в сфере государственной службы и о наказании тех, кто "тайно из коллегиальных писем и документов, что унесет" исследователи находят в Генеральном регламенте 1720 г.¹ Однако указанные вопросы нашли свое документальное отражение и ранее. Так, в Указе Петра I от 4 апреля 1714 г. выделяется особый порядок при рассмотрении секретных дел.²

    В дальнейшем развитие нормативно-правовой базы нашло свое отражение в Указах российского императора от 13 января 1724 г. "О написании секретных дел в партикулярных письмах", от 16 января 1724 г. "О поручении секретных дел в Сенате благонадежным людям" и в Приказе Правительствующего Сената от 5 марта 1724 г. "О надписях на пакетах, в которых секретные дела"³. В этих организационно-распорядительных документах нашел свое отражение прообраз того порядка допуска к секретным документам и обращения с ними, который действует в настоящее время. В дальнейшем нормативная база по защите секретных сведений продолжает совершенствоваться. Так, в своем Приказе от 30 апреля 1765 г. Правительствующий Сенат с учетом имевших место нарушений вторично обязал проставление на бумагах и конвертах по делам секретным пометки "Секретно"

.Анализ законодательства в области уголовно-правовой защиты государственных секретов дореволюционной России показывает, что впервые эти вопросы документально прослеживаются в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г..В частности, в нем имелся раздел "О преступлениях государственных", в котором указывался перечень деяний, относящихся к государственной измене, в частности: сообщение российским подданным "государственных тайн иностранному правительству", злоупотребление доверием дипломатическим или иным чиновником "с умыслом в явный вред для отечества" и другие. Более детальный перечень государственных преступлений и наказания за их совершение определяло Уголовное уложение 1903 г., в главе "О государственной измене" которого устанавливалась уголовная ответственность за "шпионство" (хотя само это понятие не определялось).⁴

Первая мировая война (1914 г.) внесла свои коррективы в регулирование  защиты государственной тайны в России. Первый закон, вызванный ею, был посвящен военной цензуре. Были опубликованы три перечня сведений, составляющих военную тайну, являющиеся приложениями к Закону от 5 июля 1912 г. 10 июля 1914 г. был принят Указ "Об утверждении Временного положения о военной цензуре". В этом указе была сформулирована основная задача нового учреждения: контроль над выходящей в условиях войны всей печатной продукцией, а также просмотр корреспонденции в целях пресечения разглашения военной тайны. Сформированный тогда механизм военной цензуры оказался оптимальным: многое из военного опыта взяли на вооружение органы советской цензуры, в частности составление отчетов, их форму, движение по инстанциям.

Другим шагом был  выпуск "Перечня сведений и изображений, касающихся внешней безопасности России и ее военно-морской и сухопутной обороны, оглашение и распространение коих в печати, в речах или докладах, произносимых в публичных собраниях, воспрещаются на основании ст. 1 отдела 2 Закона от 5 июля 1912 г. и ст. 5 Высочайшего Указа Правительствующему Сенату от 20 июля 1914 года". Перечень состоял из 25 пунктов, запрещающих освещение в печати различных сторон военной жизни. В этот Перечень были включены почти все вопросы, начиная с военных шпионов и заканчивая посещением царскими особами театра военных действий.

Анализ нормативно-правовой базы показал, что в законодательстве Российской империи отсутствовал какой-либо нормативный акт, определяющий механизм отнесения сведений к государственной  тайне на общегосударственном уровне, как, собственно, отсутствовал термин "государственная тайна". В ведомственных инструкциях они именовались как секретные сведения. Каждое ведомство самостоятельно определяло перечень таких сведений и самостоятельно дифференцировало его по степеням секретности. Например, в военном ведомстве империи на рубеже XIX - XX вв. существовало три категории таких сведений: весьма секретные (к ним относились, в частности, мобилизационное расписание, планы сосредоточения и снабжения войск, планы крепостей и укрепленных пунктов, секретные шифры и ряд других); секретные (маршруты следования команд на случай мобилизации, квартирное расписание сухопутных войск, сведения о количестве и состоянии неприкосновенных запасов, сведения о шпионстве и против него, журналы секретных бумаг и другие); секретные сведения частного характера (переписка по наградным представлениям, аттестациям и другие сведения, по каким-либо причинам не подлежащие оглашению).

Начиная с 1917 г. в советские  времена в России действовала  административно-правовая система защиты государственных секретов. Функционировали две системы тайны: государственная и партийная. Секретность выступала в роли социального института, стоявшего выше многих социальных институтов, так как ее место было обусловлено традиционно существовавшими стереотипами примата власти над правом. Большая часть нормативных правовых актов была засекречена. Презумпция государственной секретности порождала ситуацию, при которой бремя доказывания нецелесообразности ограничений на распространение информации лежало на тех, кто хотел обнародовать какие-либо данные или рассекретить их. Вопросы отнесения сведений к государственной тайне решались не законодательно, а на уровне секретных правительственных постановлений. Поэтому с начала 30-х годов XX столетия стало засекречиваться все больше и больше сведений. По всей видимости, причин этому несколько: шпиономания, затем построение такого механизма функционирования государственных органов, где секретность является одним из ведущих элементов, разрыв между словом и делом, между лозунгами и реальностью в имевшей место политической и экономической ситуации в стране.

Архаичная по меркам современности система защиты государственной тайны складывалась в Советской России в сложных исторических условиях. Она зародилась в так называемый период обострения классовой борьбы, укрепилась в годы Великой Отечественной войны и в дальнейшем в годы "холодной войны". Так, Перечень сведений, составляющих государственную тайну, разглашение которых преследуется по закону, утвержденный Постановлением Совета Министров СССР от 10 июня 1947 г., предельно краток. Первыми сформулированы сведения военного характера, которые включают: организация, численность, боеспособность войск, состояние мобилизационных запасов, военной промышленности и т.п.

Главным недостатком Перечня 1947 г. являлся его открытый характер, в частности, п. 14 позволял Совету Министров СССР относить к государственной тайне другие сведения, которые будут признаны не подлежащими разглашению. Отмеченное положение указывает на разрыв между формой и содержанием. Обилие сведений, составляющих государственную тайну, дезавуировало их перед государственными служащими, порождая у них недоверие к грифу секретности, читая под ним все что угодно

Вместе с тем отсутствие необходимого правового осмысления, абсолютистские подходы привели к тому, что механизм реализации мер защиты сведений, составляющих государственную тайну, получивший название "режим секретности", стал довлеть над реальной действительностью. После определенного "косметического очищения" на рубеже 50 - 60-х годов XX в. от наиболее изживших себя форм использования института государственной и военной тайны система защиты государственной тайны по-своему совершенствовалась, однако в целом все более отставала от потребностей общественного развития. В результате затрудненность возможности оперативного обмена информацией о новых научных и промышленных разработках начала приносить ощутимый вред: одновременно финансировались по нескольку аналогичных проектов в разных отраслях промышленности; предприятия, производящие товары народного потребления, оставались без технологической подпитки со стороны военно-промышленного комплекса. Поэтому режим секретности становился одним из тормозов научно-технического прогресса. Как отмечал в начале 90-х годов председатель Советской национальной комиссии содействия конверсии академик В. Авдуевский: "общая гипертрофированная система секретности и ведомственные барьеры привели к тому, что даже внутри военно-промышленного комплекса лучшие достижения не смогли свободно циркулировать, упираясь в незримые, но прочнейшие границы".⁵

Принципы построения и функционирования системы защиты государственной тайны, политические, военные и экономические цели, правовые основы и организационные  формы, пропорции между затратами на обеспечение сохранности государственной тайны и ее позитивными результатами не подвергались объективному критическому анализу и длительное время публично не поднимались. Все это явилось следствием отчужденности института секретности от интересов общества. Как отмечают ученые, когда в период перестройки в советском обществе ускорилось развитие информационных процессов, проблемы правового регулирования вопросов, связанных с защитой государственной тайны, обозначились достаточно остро. Их нерешенность, отсутствие в обществе достаточной правовой культуры повлекли болезненные реакции общественного сознания и, как следствие, неадекватное эмоционально-психологическое реагирование общества на усилия государства по обеспечению сохранности государственных тайн.⁶

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Понятие системы защиты государственной тайны и ее составляющие

 

         В отличие от иных охраняемых законом видов тайн, содержание государственной тайны находит свое законодательное закрепление в ст. 2 Закона РФ «О государственной тайне». Государственная тайна — защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

       Указанные в данном определении сведения конкретизированы в Перечне сведений, относящихся к государственной тайне. Правовое определение государственной тайны, данное в указанном Законе, нашло свое отражение и в научно-правовой литературе, учебных пособиях, юридических энциклопедиях. Вместе с тем, имеет место и несколько иное, более узкое по содержанию толкование данного определения. Так, М. Тихомиров к государственной тайне относит сведения военного, экономического и политического характера, имеющие важное государственное значение и специально охраняемые государством. Приведенное определение, не раскрывает в полной мере содержания государственной тайны, так как в нем не учтены основополагающие положения ст. 2 Закона РФ «О государственной тайне», иных нормативных актов, раскрывающих данное понятие.

      Схема сведений, включенных в содержание государственной тайны, может быть представлена следующим образом:

      Государственная тайна — это сведения, имеющие в соответствии с законодательством гриф секретности в областях государственной деятельности, указанных в ст. 2 Закона РФ «О государственной тайне». Однако не все сведения в указанных областях могут быть признаны государственной тайной, а только те, которые конкретизированы в Законе и Перечне сведений, относящихся к государственной тайне. Сведения, составляющие государственную тайну, в отличие от других видов тайны, охраняемых законодательством РФ, имеют соответствующий гриф секретности, строго регламентированный нормативными актами порядок засекречивания и рассекречивания, процедуру допуска к работе с документами, информацией, составляющей государственную тайну.

      Таким образом, названные нормативные документы позволяют конкретизировать содержание сведений, составляющих государственную тайну, выделить характеризующие признаки и сформулировать понятие государственной тайны:

1. Это сведения в конкретных областях государственной деятельности, перечисленные в ст. 2 Закона РФ «О государственной тайне»;