Формы госудраственного управления

      4. Стороны публично-правовых договоров  приобретают своеобразные обязательства,  которые обеспечиваются специфическими  способами: используются меры  организационного, правового, экономического, платежно-расчетного характера,  могут быть изменены режимы  исполнения, установлены особые приоритеты.⁷

      Исходя  из указанных признаков публично-правовых договоров, их субъектов и содержания и отмечая, что договорные отношения  в сфере публичного права выражают меру согласования деятельности участников в рамках публично-правового воздействия, Ю.А. Тихомиров дает такую классификацию указанных договоров: учредительные договоры; компетенционно-разграничительные соглашения; соглашения о делегировании полномочий; программно-политические договоры о дружбе и сотрудничестве; функционально-управленческие соглашения; договоры между государственными и негосударственными структурами; договоры о гражданском согласии; международные договоры.

      Полностью солидаризируясь с мнением Ю.А. Тихомирова о необходимости использования  договорных методов регулирования как внутри государств, так и вовне, не можем согласиться с ним по вопросу о разграничении публичных договоров и административных.

      Во-первых, по нашему мнению, административный договор  является особым видом публичных  договоров и поэтому имеет специфические признаки, а в будущем при осуществлении правовой регламентации будет иметь и особую нормативную базу.

      Во-вторых, в отличие от мнения Ю.А. Тихомирова, мы считаем, что в публично-правовом договоре (а также и в административном) противоположной стороной по отношению к постоянному участнику таких договоров — органов, обладающих властными полномочиями, — могут являться и субъекты, которые не являются в публично-правовой сфере носителями властно-регулирующих функций, например, негосударственные частные предприятия и организации, граждане.

      В-третьих, административные договоры должны включать в качестве обязательных следующие  условия их заключения: удовлетворение общественного (публичного) либо государственного интереса; определение административного (публичного) режима реализации определенных задач и функций; осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления; возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении принятых обязательств другой стороной; установление возможности разрешения возникающих споров в органах административной юстиции (которые до сего времени так и не созданы в Российской Федерации) и в судебных органах.

     В-четвертых, ученые, которые исследовали проблему административного договора, не предпринимают  попытки создания в основных чертах модели нормативного акта, регламентирующего черты, содержание и механизм заключения административных договоров. Думаем, что отсутствие четких научных представлений о роли, значимости в управленческой практике, отличительных признаках, содержании, процедуре заключения, исполнения административных договоров, а также предложений и рекомендаций ученых отрицательно сказалось на процессе разработки законодательного акта об административных договорах. К слову, такая же неблагоприятная с точки зрения обеспеченности правовым регулированием ситуация характерна и для других публичных договоров, например, Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ     "О международных договорах Российской Федерации".

      Весьма  детально исследует проблему применения административных договоров в России в условиях развивающихся рыночных отношений Д.Н. Бахрах. Высказывая соображения о признаках, характеризующих административные договоры, и их отличиях от гражданско-правовых договорных отношений, он обращает внимание на следующее:

      1. Административные договоры имеют,  как правило, организационное  содержание; их целью является  достижение общественно значимых  результатов. 

      2. Административный договор всегда  выступает как правовая форма  деятельности субъектов, которые  обладают определенной степенью самостоятельности в решении соответствующих вопросов, хотя права и обязанности сторон, даже если они не находятся в отношении «власть - подчинение», не равны, поскольку речь идет об управленческих, а не имущественных отношениях. Одной из сторон отношений является участник административного управления, а заключаются они между субъектами административного права.

      3. Административный договор в России  не обеспечен судебной защитой,  и невыполнение одной из сторон  или обеими сторонами взятых на себя обязательств не влечет применения имущественных санкций.

      4. Административный договор не  является совершенно самостоятельной  формой управления, а непосредственно  связан с административным актом,  с осуществлением административным  органом своих обязанностей.

      5. Нормативная база административно-договорной  практики — нормы административного,  а не гражданского права. При  этом общие правила еще не  разработаны, а частные нормы  содержатся как в законах, так  и в подзаконных актах.

      6. Административный договор может во многих случаях заменить административный акт.

      7. За нарушение договора возможно  применение мер различных видов  ответственности: общественной, дисциплинарной, политической, материальной, финансовой; не исключено применение и других видов принуждения.

      8. Административные договоры по  их содержанию можно подразделить  на договоры о компетенции  (о разграничении полномочий, их  делегировании, о совместной нормотворческой,  правоприменительной деятельности), об обслуживании, о выполнении  государственных заказов и др. Заключаются административные договоры между субъектами управленческой деятельности (внутриаппаратные); субъектами исполнительной власти и иными государственными (муниципальными) организациями; государственными и негосударственными организациями; субъектами управления и гражданами.⁸

      И далее Д.Н. Бахрах выделяет два типа административных договоров в зависимости  от взаимоотношений субъектов: 1) договоры субъектов, не обладающих властными  полномочиями друг к другу; 2) договоры субъектов, наделенных властными полномочиями по отношению к контрагенту.

      Д.Н. Бахрах дал, по существу, впервые в  отечественной литературе систему  признаков, характеризующих административный договор. С его положениями в  основном можно согласиться, хотя некоторые  из них неполно раскрывают содержание административных договоров, административного режима их реализации и требуют более детального уточнения.

      Размышления Д.Н. Бахраха об административных договорах  заставляют задуматься над отдельными положениями теории административного договора. Так, он указывает, что даже при горизонтальных связях участники административных договоров находятся в неравном положении. Поддерживая его точку зрения, отметим, что неравенство субъектов административно-договорных отношений заключается в том, что обязательные (особые, специальные, отличительные) и не подлежащие обсуждению административные (управленческие) условия в административном договоре устанавливаются органами исполнительной власти (органами государственного управления, местного самоуправления), т. е. порядок заключения и выполнения административных договоров пронизывает административный режим, характеризующийся специфическими правовыми средствами и методами. Поэтому другая сторона в договоре вправе либо принять данные условия, либо отказаться от них и не заключать административный договор. Заключающий административный договор орган исполнительной власти (государственного управления, местного самоуправления) должен иметь право контроля (надзора) за его исполнением, и пока этот признак не оговорен в законодательном акте, его следует включать в текст договора. Лишать контрольных полномочий при исполнении заключенного договора противоположную сторону (участника договора) было бы неправильно. Точно так же при ненадлежащем исполнении договора по вине другой стороны орган управления вправе его расторгнуть в одностороннем порядке, что должно быть оговорено в самом тексте административного договора.

      По  мнению Д.Н. Бахраха, вряд ли целесообразно  указывать на такой отличительный  признак административного договора, как отсутствие механизма судебной защиты, а следовательно, невозможность применения в конкретных случаях к участникам договора мер имущественной ответственности. На наш взгляд, это - не специфический признак административного договора, а существенный, подлежащий скорейшему устранению пробел российского административного законодательства. Распространение применения административных договоров на практике приведет к актуализации проблемы административной юстиции, созданию в России административных судов, рассматривающих возникающие в системе управления споры.

      Кроме того, если орган исполнительной власти пока не несет никакой ответственности  за нарушение условий договора, то другая сторона нередко отвечает за невыполнение принятых на себя обязательств. Например, при конкурсной продаже приватизированных предприятий торговли, бытового обслуживания, имеющих большой общественный интерес и значимость для территории, в договор включалось обязательное условие о запрете существенного изменения профиля деятельности этих предприятий. В таких случаях, когда, например, комбинат бытового обслуживания переоборудовали в казино, арбитражный суд признавал договоры недействительными. Правда, подобные примеры встречаются крайне редко, и объясняются тем, что жизненно важные объекты продавались, как правило, с аукциона без установления обязательных договорных условий.

      Наконец, вряд ли можно безоговорочно согласиться  с мнением Д.Н. Бахраха, что все  договоры о разграничении или  делегировании полномочий органами исполнительной власти друг другу либо о совместной нормотворческой деятельности всегда относятся к административным договорам.

      Предмет административного договора вытекает из его содержания, которое должно быть публично-правовым, т. е. устанавливаемые  в договоре обязанности или необходимые для исполнения распоряжения должны иметь публично-правовой характер.

      Виды административных договоров в Российской Федерации и признаки, характеризующие их содержание.

1.К административным следует относить договоры, которые содержат выходящие за рамки обычных гражданско-правовых договорных отношений специальные обязательства (условия). Органы исполнительной власти (местная администрация), как субъекты таких договоров, преследуют цель эффективного осуществления задач публичной (государственной) службы, созданной, в свою очередь, с целью удовлетворения государственных или общественных интересов.

2.Специальные (особые) административно-правовые обязательства могут распространять действие в отношении обеих сторон, являющихся участниками административно-договорных отношений, т. е. как на орган исполнительной власти (местную администрацию), так и на другого субъекта.

     Публично-правовой режим административного договора должен иметь следующие специфические  черты:

а) заключение административного договора со стороны органа исполнительной власти только в пределах его компетенции и таким должностным лицом, которое обладает специальными полномочиями: руководителем органа управления либо другим должностным лицом по специальной доверенности. Если стороной выступает коллегиальный орган управления, то заключаемый договор должен быть утвержден после его заключения компетентным руководящим органом;

б) при  неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по административному  договору одним из участников договорных отношений орган исполнительной власти (местная администрация) вправе расторгнуть его в одностороннем порядке и применить к виновной стороне предусмотренные договором экономические и другие санкции;

в) орган  исполнительной власти (местная администрация), заключающий административный договор, правомочен контролировать его исполнение, знакомиться со всеми документами, проверять деятельность администрации и трудового коллектива предприятия либо учреждения, вступившего в договорные отношения. Способы осуществления контрольных функций должны быть установлены в договоре;

г) при  внезапном (непредусмотренном) возникновении  соответствующих условий возможно одностороннее изменение договора органом управления (администрацией) в случае, если это не нарушает финансовых и других существенных условий договора. Все споры по этому вопросу могут быть разрешены в будущем в административных судах, а в настоящее время — в арбитражных судах либо в судах общей юрисдикции;

д) обжалование  субъектами административно-договорных отношений и опротестование прокурорами административных договоров и административного (публичного) правового режима их исполнения должно производиться в административные суды, а до их образования - в соответствующие арбитражные суды, а в части договоров-контрактов о службе в армии, милиции, налоговой полиции (и т. д.) - в суды общей юрисдикции.

     Для заключения и исполнения административных договоров целесообразно использовать (разумеется, в конкретных пределах) устанавливаемые гражданским законодательством общие требования (положения) договорного права: форма договора; последствия несоблюдения установленной формы заключения договора; случаи его недействительности и сроки, устанавливаемые в договоре; участники договора и их административно-правовой статус; исполнение договора; обеспечение исполнения обязательств, определенных в договоре; ответственность за нарушение условий договора; его изменение и расторжение.