Антикоррупционная экспертиза и оценка регионального законодательства Республики Коми

     Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (деле – Федеральный закон № 273-ФЗ) стал ключевым актом антикоррупционного законодательства. Он «носит во многом программный характер» и рассчитан на принятие целого ряда законов и подзаконных актов в его исполнение»¹⁶. Позже был принят ряд указов Президента РФ, направленных на реализацию этого Закона.

     Детализированное  определение коррупции содержится в 1п. ст.1 Федерального закона №273-ФЗ. Однако анализ международных актов, зарубежного законодательства, научных публикаций по вопросам противодействия коррупции, а так же проведенные социологические исследования, позволяют сделать вывод о том, что в данном законе применен узкий подход к раскрытию явления коррупции.¹⁷ Например, конвенция ООН против коррупции (гл. III «Криминализация и правоохранительная деятельность») при описании коррупционных преступлений акцентирует внимание на предоставлении «каких-либо неправомерных преимуществ». Такая трактовка шире используемой в отечественном законодательстве.

     Пунктом 6 ст. 7 Федерального закона №273-ФЗ предусмотрена  унификация  прав и обязанностей для государственных служащих, а так же для лиц замещающих государственные должности Российской Федерации.  В связи с этим не были внесены изменения в федеральные законы:

     - от 8 мая 1994 г. №3-ФЗ « О статусе  члена Совета Федерации и статусе  депутата Государственной Думы  Федерального собрания Российской Федерации»;

     - от 6 октября 1994 г. № 184-ФЗ «Об  общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

     -от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной  службе в Российской федерации»;

     В большинстве случаев за коррупционные  правонарушения установлена дисциплинарная или уголовная ответственность. Потенциал административной ответственности  за коррупционные правонарушения пока в полной мере не раскрыт. В частности, КоАП устанавливает ответственность только за незаконные вознаграждения от имени юридического лица (ст. 19.28) и незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего) (ст.19.29). Это происходит на фоне постепенного стирания граней между уголовной и административной ответственностью. Кроме того, увеличив срок, в течение которого возможно привлечение к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции (установив его в части 1 статьи 4.5 КоАП РФ равным шести годам), законодатель не сделал второго шага – не изменил срок, в течение которого лицо считается привлеченным к ответственности – он так и остался один год.

        В Федеральном законе «О противодействии  коррупции» (№ 273-ФЗ) впервые дается  определение коррупции и противодействия  коррупции:

     а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

     б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица;

     2) противодействие коррупции - деятельность  федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

     а) по предупреждению коррупции, в том  числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

     б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

     в) по минимизации и (или) ликвидации последствий  коррупционных правонарушений.

     На  сегодняшний день одни проявления коррупции  рассматриваются законом как преступления и административные правонарушения, а другие - как безнравственные поступки и не более того. Речь идет о дисциплинарных коррупционных правонарушениях, которые необходимо пояснить посредством норм федеральных органов о государственной гражданской службе, статусе военнослужащих, муниципальной службе в Российской Федерации. Однако не возникает сомнения, что их совершение наносит вред интересам государственной и муниципальной службе,  поскольку ставит под сомнение ее публичный характер, что объективно требует введения мер юридической ответственности.¹⁸

     Стоит отметить некоторые позитивные изменения  в законодательстве (в т.ч. в Федеральном законе № 79-ФЗ, сделанные в целях более четкого разграничения понятий «взятка» и «подарок». Этого вопроса касалась одна из рекомендаций ГРЕКО.

     Еще одной из рекомендаций ГРЕКО являлось проведение в жизнь принципа защиты информаторов, сообщающих о коррупциногенном поведении. Таковой принцип основа успеха борьбы с коррупцией на западе, но в Российской Федерации до настоящего времени не приняты нормативно-правовые акты регламентирующие обеспечение безопасности государственного и муниципального служащего, уведомившего представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы о проявлениях коррупции.

     В качестве перспективы развития Федерального закона № 273-ФЗ некоторые авторы выделяют введение антикоррупционных стандартов, т.е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов.

     Среди мер противодействия коррупции ООН выделяет прозрачность информации о деятельности государственных органов. Анализ отчетов федеральных органов власти за 2009 год показал, что в недостаточной мере реализуются мероприятия связанные с обеспечением информации о деятельности органов исполнительной власти, в т.ч. на интернет сайтах, в соответствии с Федеральным законом от 9 февраля 2010 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».¹⁹

     На  сегодняшний день постановлением Правительства  РФ от 24 ноября 2009 г. № 953 утвержден перечень информации «о деятельности федеральных  органов исполнительной власти (руководство  деятельностью которых осуществляет Правительство РФ и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет». (Перечень носит общий характер, и в связи с этим актуален вопрос об установлении аналогичного перечня информации о деятельности федеральных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ).

     В течении длительного времени региональное антикоррупционное законодательство развивалось со значительным опережением федерального. Примером этого феномена может быть и Коми Республика.

     В Коми Республике Указом Главы от 18.09.08 №89 был образован совет при главе по противодействию коррупции, задачами которого является координация и взаимодействие с органами власти всех уровней в сфере противодействия коррупции, а так же рассмотрение вопросов, касающихся соблюдения требований к служебному поведению, требований об урегулировании конфликта интересов лиц замещающих государственные должности Республики Коми, государственных гражданских служащих Республики Коми, замещающих должности заместителей руководителей государственных органов Республики Коми, а так же некоторых обращений граждан.

        Государственным советом Республики  Коми 18 сентября был принят РЗ  № 82 «О противодействии коррупции  в Республике Коми», который  определил задачи принципы, основные  направления и формы противодействия коррупции в рамках реализации антикоррупционной политики в РК. И хотя федеральный закон появится только в декабре в ст.2 уже существует ссылка на него. РЗ № 82 не дает нам определения коррупции, но определяет антикоррупционную политику - деятельность субъектов антикоррупционной политики, связанная с профилактикой и сокращением негативного влияния коррупции, а также с устранением причин и условий, способствующих ее возникновению; и субъектов антикоррупционной политики - государственные органы Республики Коми, органы местного самоуправления в Республике Коми, их должностные лица, государственные и муниципальные организации, на которые возлагаются отдельные полномочия по реализации антикоррупционной политики.²⁰ Коррупциогенный фактор - явление или совокупность явлений, порождающие коррупцию или способствующие ее распространению.

     Задачами  антикоррупционной политики в Республике Коми являются (ст.3 РЗ № 82):

     1) устранение причин, порождающих  коррупцию, и противодействие  условиям, способствующим ее проявлению;

     2) снижение риска коррупционных  действий (бездействия) и потерь  от них;

     3) поощрение действий в рамках  закона и во благо общественных  интересов;

     4) вовлечение гражданского общества  в реализацию антикоррупционной  политики;

     5) формирование нетерпимости по  отношению к коррупционным действиям (бездействию).

     Закон предусматривает профилактические меры противодействия:

     1) формирование в обществе нетерпимости  к коррупционному поведению;

     2) антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Республики Коми и проектов нормативных правовых актов Республики Коми, муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов;

     3) предъявление в установленном  законом порядке квалификационных  требований к гражданам, претендующим  на замещение государственных  должностей Республики Коми или муниципальных должностей и должностей государственной гражданской службы Республики Коми или должностей муниципальной службы в Республике Коми, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;

     4) увольнение лица, замещающего должность  государственной гражданской службы Республики Коми или должность муниципальной службы в Республике Коми, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или применение в отношении его иных мер юридической ответственности за непредставление им сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги;

     5) внедрение в практику кадровой  работы государственных органов  Республики Коми, органов местного самоуправления в Республике Коми правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным гражданским служащим Республики Коми или муниципальным служащим в Республике Коми своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему классного чина или при его поощрении;

     6) развитие институтов общественного  контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации, законодательства Республики Коми о противодействии коррупции.

     На  этапе отсутствия национального федерального законодательства подзаконные акты президента регулировали механизм реализации положений Конвенций. Указы  Президента РФ от 18.12.08 № 1800 и 1799 возлагают ответственность за исполнение принятых обязательств касающихся международного сотрудничества в рамках антикоррупционной политики на Министерство юстиции РФ по гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел и Генеральную прокуратуру по иным вопросам.

     В целях реализации положений Федерального закона № 273-ФЗ - Указом главы Коми Республики от 2 ноября 2009 года № 115 создается «телефон доверия» главы республики коми по вопросам, связанным с проявлением коррупции в государственных органах Республики Коми. Цель телефона оперативный прием своевременная обработка и анализ. Данный указ основан на решении совета по противодействию коррупции при главе Коми Республики.

     В Коми Республике в рамках противодействия  коррупции реализовано:

     -приняты  некоторые акты в сфере организации работы по противодействию коррупции;

     - закреплена организационная структура противодействия коррупции;

     - принят план и программа противодействия  коррупции на краткосрочный период;

     - введена в практику антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов;

           Между тем следует отметить, что в группу передовых субъектов РФ по активности в разработке антикоррупционного законодательства Коми не входит.  Так в ульяновской области появился новый институт- уполномоченный по противодействию коррупции, в ряде субъектов предпринимаются попытки введения антикоррупционных стандартов. В качестве примера можно привести ст. 11 Закона красноярского края от 7 июля 2009 г. №8-3610 «О противодействии коррупции в красноярском крае», ст. 8 Закона Ростовской области от 12 мая 2009 года №218-ЗС «О противодействии коррупции в Ростовской области», постановление Правительства Кабардино-балкарской Республики от 19 августа 2008 года № 192-ПП «Об антикоррупционных стандартах размещения государственного заказа Кабардино-Балкарской Республике».²¹ В этом смысле в последствии могут возникнуть сложности в последующей унификации понятийного аппарата при принятии подобных актов на уровне федерации. Антикоррупционный закон Коми республики (как и многие связанные с этим подзаконные акты) во многом дублирует федеральные нормы, содержит отсылки к ним. С другой стороны это способствует системности антикоррупционной деятельности в Российской Федерации в целом.