Если норма материального
административного права, определяя
содержание прав и обязанностей
субъектов права, отвечает на
вопрос, что надо сделать (или
не делать) для реализации этих
прав и обязанностей, то норма
процессуального административного
права отвечает на вопрос, как, каким образом,
в каком порядке названные права и обязанности
могут или должны быть реализованы.(3,с.54-56)
В отличие от норм иных
процессуальных отраслей российского
права административно-процессуальные
нормы имеют некоторые особенности.
Во-первых, неодинаков круг субъектов,
которые правомочны устанавливать процессуальные
нормы различных отраслей. Как известно,
гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные
нормы устанавливаются федеральным законодателем,
т. е. Государственной Думой, как это предусмотрено
п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации.
Что же касается административно-процессуальных
норм, то их создание является
предметом совместной деятельности
Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации на основании
п.»к» ст.72 Конституции Российской Федерации.
Во-вторых, существуют заметные
различия и в круге субъектов,
применяющих административно - процессуалъные
и иные процессуальные нормы.
Гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные
нормы правомочен применять строго
ограниченный круг субъектов, обозначенный
в соответствующих процессуальных законах.
В несравненно более широкой сфере государственного
управления, в которой реализуются функции
разветвленной системы органов исполнительной
власти, круг субъектов правоприменения
административно-процессуальных норм,
естественно, более широк и многообразен.
В-третьих, реализация административно-процессуальных
норм далеко не всегда связана
с необходимостью оказать принудительное
воздействие на участников правоотношений.
Элемент принуждения, как таковой, характерен
лишь для сравнительно небольшой части
административно-процессуальных норм.
Поэтому не совсем прав С. С. Алексеев,
усматривающий своеобразие функций процессуальных
отраслей права в том, что «они направлены
прежде всего на регулирование общественных
отношений, складывающихся при принудительном
осуществлении прав и обязанностей, установленных
нормами "материальных отраслей"».
Если для уголовно-процессуальных норм
их применение носит в основном принудительный
характер, то для гражданско-процессуальных
и административно-процессуальных он
не специфичен.
Итак, административно-процессуальным
нормам присущи две основные
особенности. Первая особенность
заключается в их управленческом
характере, поскольку они регулируют
отношения, складывающиеся в сфере государственного
управления, в которой реализуются полномочия
органов исполнительной власти. Эта особенность
позволяет отграничить административно-процессуальные
нормы от всех иных правовых норм, кроме
норм материального административного
права, которые также регулируют управленческие
общественные отношения.
Вторая их особенность состоит
в том, что это — процессуальные
правила, которые регулируют не
все без исключения управленческие
отношения, а те, которые возникают
в связи с разрешением индвидуально-конкретных
дел органами исполнительной власти Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации.
Следовательно, административно-процессуальные
нормы регулируют отношения, возникающие
в процессе применения, прежде всего и
главным образом норм материального административного
права, т. е. отношений правовых.(10,с.110-115)
Таким образом, административно-процессуальная
норма — это установленное
правомочным государственным органом
Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации общее правило, регулирующее
при разрешении индивидуально-конкретных
дел в сфере реализации властных полномочий
исполнительных органов государственной
власти.
3.2 Особенности административно-процессуальных
отношений
1 Административно-процессуальные
правоотношения — часть системы правовых
отношений, складывающихся в нашем обществе.
Как разновидность правовых отношений,
они представляют собой предусмотренную
правовой нормой юридическую связь между
конкретными субъектами, обладающими
определенными правомочиями и юридическими
обязанностями и, следовательно, не могут
существовать, так сказать, в «общем» виде
как правовое состояние субъекта.
2. Административно-процессуальное
правоотношение предполагает определенность
взаимного поведения его субъектов,
что предусматривается правовыми нормами;
при этом степень определенности взаимного
поведения субъектов зависит от содержания
административно-процессуального правоотношения,
определяемого, в свою очередь, характером
той области государственного управления,
в пределах которой оно возникает. Степень
определенности поведения субъектов административно-процессуального
правоотношения обычно закрепляется административно-процессуальными
нормами.
3. Административно-процессуальные
правоотношения всегда возникают
на основе правовых норм.
4. Реализация административно-процессуального
правоотношения, как и всякого
правоотношения вообще, обеспечивается
мерами государственного воздействия.
Они весьма разнообразны и
не могут быть сведены только
к мерам принуждения.
Названные четыре признака
административно-процессуальных правоотношений
характеризуют их как разновидность
правовых отношений в целом.(3,с.
57-60) Однако эти признаки еще
не раскрывают специфику административно-процессуальных
правоотношений. Поэтому необходимо
обратиться к краткой характеристике
их особенностей.
Первая особенность состоит
в том, что административно-процессуальные
правоотношения возникают в сфере
государственного управления, там,
где реализуются правомочия системы
органов исполнительной власти
Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации. Следовательно, административно-процессуальные
правоотношения, как и материальные административно-правовые
отношения, имеют ясно выраженный управленческий
характер.
Вторая особенность состоит
в том, что названные отношения являются
процессуальными. Если первая особенность
позволяет предметно обособить административно-процессуальные
правоотношения от всех иных, кроме материальных
административно-правовых отношений,
также возникающих в сфере государственного
управления, то вторая особенность дает
возможность провести грань между материальными
и процессуальными административно-правовыми
отношениями. Управленческий характер
материальных и процессуальных отношений
оказывается фактором, сближающим их.
С одной стороны, это позволяет обособить
оба вида административно-правовых отношений,
с другой — определить сферу распространения
административно-процессуальных правоотношений.
Применение административного
права охватывает все категории
индивидуальных дел, которые входят
в компетенцию органов исполнительной
власти Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации. Значит применение
административно-процессуальных норм
происходит там, где у органа исполнительной
власти любого уровня возникает необходимость
разрешить индивидуально-конкретное дело,
урегулировать конкретное отношение управленческого
характера.
Так же обстоит дело и
с административно-процессуальными
правоотношениями. Подобно тому, как
норма материального права предшествует
в своем действии применению процессуальной
нормы, так и материальные отношения следует
рассматривать в качестве предварительного
условия возникновения административно-процессуального
правоотношения.
Эти отношения, как и административно-процессуальные
нормы, также носят вторичный характер,
являются средством реализации, прежде
всего материальных административно-правовых
отношений, а также ряда иных материальных
отношений, складывающихся под воздействием
материальных норм иных отраслей российского
права.
Каждый вид процесса— гражданский,
административный и уголовный— представляет
собой выражение определенного вида государственно-властной
деятельности, урегулированной соответствующими
правовыми нормами. Гражданский и уголовный
процессы являются юридической формой
такой ветви государственной власти России,
как правосудие. Административный же процесс
связан с властью исполнительной, что
существенным образом сказывается на
системе отношений, складывающихся при
осуществлении административного процесса.(10,с.145-148)
Административно-процессуальные
правоотношения, имея общий с
материальными административно-правовыми
отношениями управленческий характер,
отличаются от них рядом признаков,
которые в свой совокупности
и обусловливают их специфические
черты.
1. Процессуальное административно-правовое
отношение отличается от материального
по особенностям возникновения. Для того
чтобы возникло материальное отношение,
необходимы нормы права, правосубъектность,
юридический факт. Для того чтобы возникло
административно-процессуальное правоотношение,
должна сушествовать еще одна разновидность
правовых норм — административно- процессуальные
нормы, и, следовательно, только при наличии
одновременно материальных и процессуальных
административно-правовых норм возможно
возникновение административно-процессуального
правоотношения. Отсутствие материальной
нормы делает административно-процессуальное
правоотношение беспредметным; если нет
процессуальной нормы, то одноименное
отношение вообще не возникает.
Весьма своеобразным оказывается
и юридический факт, непосредственно порождающий
административно-процессуальное правоотношение.
Здесь роль юридического факта выполняет
соответствующее материальное правоотношение,
и притом, как уже отмечалось, не только
административно-правовое: ими могут быть
материальные отношения, регулируемые
иными материальными отраслями российского
права.
Вторичный характер административно-процессуального
правоотношения проявляется в
том, что оно предполагает предварительное
существование определенного, так
сказать, первичного материального
правоотношения, которое и реализуется
через процессуальное правоотношение.
Нужно отметить, что если предметом любой
материальной отрасли российского права
является соответствующее общественное
отношение, складывающееся в социально-правовой
среде, то предметом регулирования процессуальной
отрасли является уже возникшее правовое
отношение.
Существование материального
правоотношения в качестве юридического
факта (предпосылки) для административно-процессуального
правоотношения отнюдь не предполагает
отсутствия иных юридических фактов (действий,
события), поскольку первые, т. с. материальные
правоотношения, имеют значение для возникновения
данного административно-процессуального
правоотношения, а вторые — для его развития,
изменения и прекращения. Следовательно,
если административно-процессуальное
правоотношение возникает на основе определенного
материального правоотношения, то изменяется
и прекращается оно уже под действием
иных юридических фактов.
2. Административно-процессуальные
правоотношения отличаются от материальных
административно-правовых отношений по
особенностям регулирования, которые
обусловлены спецификой юридических норм,
регулирующих соответствующие группы
административно-правовых отношение.
Если материальные нормы административного
права регулируют «статические» отношения,
то процессуальные нормы регулируют отношения
«динамические», для которых особое значение
имеют действия их субъектов.
В свою очередь действия
участников административно-процессуальных
правоотношений, осуществляемые в
предусмотренной законом последовательности,
обусловливают известную стадийность
развития правоотношения.
3. Административно-процессуальные
правоотношения отличаются от
материальных по своему назначению.
Задачи административно-процессуальных
правоотношений, равно как и любых процессуальных
правоотношений, состоят в обеспечении
реализации соответствующей материальной
нормы. Отсюда следует, что административно-процессуальное
правоотношение в полном соответствии
с диспозицией административно-процессуальной
нормы выступает как средство осуществления
определенного материального отношения.
Но было бы неверным ограничивать
«реализующие» возможности и
пределы административно-процессуальных
правоотношений потребностями осуществления
только материальных административно-правовых
норм. Эти пределы шире и затрагивают «интересы»
ряда других отраслей российского права.
Подобно тому, как административно-процессуальные
нормы обеспечивает реализацию материальных
норм административного, финансового,
трудового, семейного и некоторых других
отраслей российского права, так и административно-процессуальные
правоотношения связаны с реализацией
материальных отношений названных отраслей.
Являясь формой реализации
материальных отношений ряда
отраслей российского права, административно-процессуальные
правоотношения приобретают определенные
оттенки в зависимости от содержания соответствующего
материального правоотношения. В этом
случае можно говорить о разновидностях
административных правоотношений.
4. Административно-процессуальные
правоотношения отличаются от материальных
административно-правовых отношений по
своей структуре. Для процессуальных правоотношений
вообще характерна более сложная структура,
нежели для отношений материальных. У
административно-процессуальных правоотношений
сложность структуры также выражается
в наличии нескольких субъектов, роль
которых в данном правоотношении неодинакова.
В связи с этим возможно выделить основное
административно-процессуальное правоотношение
и отношения, которые возникают в связи
с основным и являются, так сказать, попутными,
вспомогательными.