• Использование – применение органом исполнительной власти, местной администрацией (должностными лицами) того или иного варианта исполнительной деятельности при наличии в административно-правовой норме альтернативы в принятии решений. Например, нормы, содержащиеся в законе «О милиции»[2], предоставляют сотруднику ОВД право проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность, в предусмотренных случаях задерживать граждан, совершивших правонарушение.

     Использование как форма реализации административно-правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.

     Подобно исполнению использование осуществляется активным способом, но в отличие от исполнения при использовании реализуются субъективные права. Осуществление, например, органом управления прав, предусмотренных положением о нем, немыслимо иначе как посредством совершения юридически значимых действий. Невозможно также реализовать право гражданина на перемену фамилии, не обращаясь с заявлением об этом в ОВД.

• Соблюдение – воздержание субъекта от совершения запрещенных действий; от исполнения оно отличается пассивным поведением субъекта управленческой деятельности. Например, все правовые формы деятельности ОВД (и прежде всего правоотношения) должны соответствовать правовым нормам. Только в этих случаях их деятельность будет законной.

     Реализация  административно-правовых норм в форме  соблюдения характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям административно-правовых норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Таким образом, соблюдением может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения.

     Л.Л. Попов [6] считает, что административно-правовые нормы имеют определенные пространственные и временные границы, а также могут иметь юридическую силу в отношении различного круга лиц. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. К этой основной позиции можно добавить, что в некоторых случаях административно-правовые нормы могут действовать в межтерриториальном масштабе (например, отраслевые нормы транспортных министерств и ведомств). Возможен их «выход» и за Государственную границу РФ. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных странах. Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двухсторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотношений между суверенными государствами – членами Содружества Независимых Государств (СНГ).

     В пределах России административно-правовые нормы распространяются также и на иностранных граждан.

     Во  времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до их отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия (например, был установлен мораторий на выборы глав краевой, областной администрации, на определенный срок устанавливается режим чрезвычайного положения).

     Законную  силу административно-правовые нормы приобретают либо с момента подписания содержащих их нормативных актов (например, указов Президента или постановлений Правительства РФ), либо в тот срок, который предусмотрен для вступления соответствующих норм в силу. Как правило, это 10 дней после опубликования нормативного акта. Сроком вступления их в силу может служить также момент доведения административно-правовых норм до исполнителей.

     В Российской Федерации действуют  некоторые административно-правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союзные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют свою силу впредь до момента установления обновленных норм законодательными или иными органами РФ.

     Законы  и другие правовые акты, содержащие административно-правовые нормы и действовавшие на территории до вступления в силу Конституции РФ, применяются в части, не противоречащей этой Конституции.

     Принципиальное  значение для действия административно-правовых норм как в пространстве, так и  во времени имеет следующее положение ст. 15 Конституции РФ [1]: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

     Особую  значимость процесс реализации административно-правовых норм приобретает в связи с особенностями современного федеративного устройства России, поскольку к компетенции органов государственной власти субъектов РФ отнесено самостоятельное установление нормативных правовых актов. Практика многих лет, к сожалению, демонстрирует немало фактов, суть которых в том, что на уровне субъектов РФ устанавливаются правовые нормы, в том числе и административно-правовые, не соответствующие федеральному законодательству. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ (ч. 5) [1] установлено, что в случае противоречий между нормативными правовыми актами субъектов РФ и федеральными приоритет отдается федеральным. В соответствии с Федеральным законом [3], нормативные правовые акты субъектов РФ, признанные судом противоречащими федеральному и региональному законодательству, подлежат приведению в соответствие с законом в течение шести месяцев.

     Подводя итог, можно сказать, что реализации административно-правовых норм в деятельности ОВД представляет собой процесс практического претворения в жизнь выраженной в нормах государственной воли.

Глава 3. Основания возникновения административных правоотношений органов внутренних дел с другими субъектами права

     Деятельность  органов внутренних дел, их взаимоотношения  с гражданами, другими органами государства и организациями находятся в сфере правового регулирования.

     Органы  внутренних дел в процессе своей  деятельности по охране общественного порядка вступает в разнообразные правоотношения, что связанно с её функциональным назначением.

     Сотрудники  органов внутренних дел, обладая  властными полномочиями, вступают в  правоотношения с гражданами и организациями. Между сторонами складываются, как правило, вертикальные отношения, при которых одной из сторон выступают ОВД. Взаимосвязь между их участниками представляет собой отношение власти и подчинения. Такого рода специфика присуща как внешним правоотношениям (т. е. отношениям между милицией и гражданами, организациями, учреждениями, другими органами государства, должностными лицами), возникающим в ходе обеспечения общественного порядка, так и внутренним, существующим между милицейскими подразделениями различных уровней и вышестоящими органами системы МВД.

     В деятельности ОВД возможны также  правоотношения, носящие горизонтальный характер и возникающие между несоподчиненными органами. Они носят, как правило, договорный характер. Примерами могут быть правоотношения об охране объектов межведомственной сторожевой охраны, квартир граждан, об использовании труда осужденных в деятельности хозяйственных организаций и д. р. Однако договорные правоотношения не специфичны для деятельности органов внутренних дел. В этих отношениях они выступают, как правило, в качестве юридического лица, а не органа государства, осуществляющие государственно-властные функции.

     Исходя  из предложенной выше классификации  правоотношений и функциональных задач ОВД, можно выделить административные правоотношения.

     Административные  правоотношения наиболее специфичны для  деятельности органов внутренних дел, ибо они входят в систему исполнительно-распорядительных органов.

     Административные  правоотношения складываются в процессе осуществления органами внутренних дел службы охраны общественного порядка, паспортной, разрешительной систем, обеспечение соблюдения безопасности движения транспорта и пешеходов и др. Они характерны как для внешних, так и для внутренней сферы связей, в которых протекает деятельность органов внутренних дел. Особенности внешних связей состоят в том, что они, как правило являются властеотношениями, где властным субъектом выступает сотрудник органов внутренних дел.

     Административные  правоотношения в деятельности ОВД могут носить как регулятивный, так и правоохранительный характер. Регулятивные правоотношения связаны с решением положительных задач (например, в разрешительной системе), правоохранительные – возникают при совершении административного правонарушения и состоят в применении административной санкции к правонарушителю. Так, например, нарушение гражданином правил уличного движения влечет возникновение административного охранительного правоотношения. Среди административных правоотношений можно выделить материальные и процессуальные. Последние играют важную роль в ходе привлечения правонарушителя к административной ответственности.

     Все виды административных правонарушений, складывающихся в ходе осуществления ОВД своих функций, пронизано требованиями законности, важнейшими из которых являются:

• соответствие административных правоотношений нормам права;
• обязательное и безусловное выполнение требования о применения о применении мер административного принуждения к лицу лишь в случаях и пределах, установленных законом, и лишь за те проступки, которые это лицо совершило;
• обязательное удовлетворение предусмотренных законодательством прав граждан, использование которых связано с деятельностью органов внутренних дел.
• привлечение общественности к осуществлению возложенных на органы внутренних дел задач и др.

     Теоретическое осмысление проблемы административно-правовых отношений традиционно вызывает трудности, ибо этот институт связан со всеми (не менее сложными) институтами административного права. Сущность административно-правовых отношений должна обусловливать главные черты как материальных, так и процессуальных административно-правовых норм, т. е. управленческого процесса и административно-процессуальной деятельности.

     Следует согласиться с А.П. Кореневым [4], что административно-правовые отношения - это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления.

     Элементами (составными частями) административно-правовых отношений являются: субъекты, объекты и юридические факты.

     Субъектом административно-правового  отношения называется тот, кто наделен административными правами и обязанностями. Субъектами административно-правовых отношений являются:

• граждане России;
• иностранные граждане и лица без гражданства;
• государственные  органы,   их  структурные   подразделения, предприятия, учреждения и иные государственные организации;
• общественные (негосударственные) объединения;
• служащие государственных органов и организаций, служащие общественных (негосударственных) объединений;
• представители  общественных формирований,   наделенные административными обязанностями и правами.

     Общим объектом регулирования  административно-правовых норм, как и любых других правовых норм, являются общественные отношения, а непосредственным объектом – поведение субъектов.

     Юридические факты являются основаниями возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений, то есть это такие факты, с наличием которых законодатель связывает возникновение, изменение и прекращение правовых отношений.

     Административно-правовые отношения, возникающие между ОВД  и гражданами, а также другими  субъектами административного права, предполагают наличие прав и обязанностей у участников этих отношений, правам одного субъекта корреспондируют обязанности другого и наоборот.

     В зависимости от характера прав и  обязанностей участников правоотношений последние могут быть отношениями власти-подчинения или отношениями, характеризующимися равенством сторон.

     Властные  отношения возникают в связи  с применением милицией мер административного  принуждения. Они отражены в ст. 11 Закона "О милиции" от 18 апреля 1991 г [2].

     Отношения власти-подчинения возникают в связи  с осуществлением сотрудником милиции функций по предупреждению, пресечению и привлечению правонарушителей к ответственности. В этих случаях он выступает как представитель государственного органа исполнительной власти, как лицо, наделенное государственно-властными полномочиями по применению мер принуждения. Гражданин обязан подчиниться законным требованиям сотрудника милиции.

     Вместе  с тем следует согласиться с А.П. Кореневым [4], что многие отношения, возникающие между ОВД и другими субъектами административного права, характеризуются равенством сторон. Например, гражданин вправе обратиться за защитой своих прав и законных интересов к сотруднику милиции. Этому праву гражданина соответствуют важнейшая обязанность и долг сотрудника милиции перед гражданином обеспечить защиту его прав и восстановить нарушенные права. Обращение гражданина с просьбой разрешить тот или иной вопрос, относящийся к компетенции работника милиции, вызывает у последнего обязанность рассмотреть просьбу гражданина, принять по ней решение и информировать о нем гражданина.