Административно-государственное управление

В-третьих, федерализм порождает специфические проблемы в сфере государственной службы, особенно в области набора служащих для работы в различных органах управления. В федеральных государствах достаточно часто высказываются опасения, что в центральном аппарате управления может появиться засилие, даже монополия людей из того или иного района федерации. Поэтому в таких странах часто существуют формальные правила и обычаи, направленные на поддержание национального или географического равновесия в области набора государственных служащих.

Унитарная система административно-государственного управления также имеет свои особенности. Здесь правительство и центральная администрация обладают значительным контролем над местными властями. Например, во Франции учебные планы для начальной школы издаются центральным министерством в Париже — для того чтобы уменьшить региональные различия. Большинство унитарных государств имеют национальные полицейские силы и строгий контроль над местными полицейскими образованиями. Обычно здесь единая судебная система, работники которой назначаются национальным правительством. Единство административной системы в унитарном государстве поддерживается благодаря однородной модели государственной службы3.

Однако даже в унитарном государстве центральная власть не может решать все местные вопросы. Например, в Великобритании единицы местного управления обладают существенной властью. Все графства и бюро (города) избирают свои советы, которые формируют постоянные комитеты, ответственные каждый за свою конкретную сферу управления. Эти советы ведают вопросами образования, здравоохранения, социальной политики, охраны порядка. И хотя правительство может в любой момент вмешаться в мест-ные дела и исправить решения местных властей на свой лад, однако на практике такое происходит лишь в чрезвычайных случаях, поскольку британцы высоко ценят местную автономию.

И федеральная, и унитарная системы административно-государственного управления имеют свои достоинства и недостатки.

Концентрация административной власти в унитарных государствах может привести к появлению у граждан чувства, что бесполезно проявлять какую-либо активность при решении местных проблем, поскольку всякая власть исходит из столицы. Это чувство может вылиться в распространение отчуждения от правительства и административно-государственных институтов. Более того, если центральная администрация слишком удалена от проблем местной общины и граждане разочаровались в возможности ознакомить ее со своими проблемами и взглядами, то само проведение разумной государственной политики становится проблематичным.

Не случайно на втором совещании экспертов ООН по проблемам административно-государственного управления подчеркивалось: «Национальные правительства должны изыскать пути большей децентрализации и рассредоточения правительственных функций и решений. Чрезвычайно срочный характер сейчас приобретает проблема создания более действенных органов штата, провинции, области или города, которые были бы наделены полномочиями местных органов власти и были бы обес-печены необходимыми фондами в делах использования для важнейших нужд и служб местного населения»4.

                            Рассуждения о методе

Для любой науки весьма важным представляется определение ее методологических оснований. Начнем с традиционного — определения объекта и предмета. Объектом теории административно-государственного управления является административно-государственная деятельность. На втором Совещании экспертов ООН было дано определение административно-государственной деятельности как «процесса достижения национальных целей и задач через государственные организации»24 . При этом подчеркивалось, что понятие административно-государственной деятельности может быть распространено на администраторов службы исполнительных, законодательных и судебных органов.

В свете этого определения предметом теории ад-министративно-государственного управления является научное обоснование процесса достижения оптимального государственного управления путем организации. Американский политолог Маршелл Даймок в своей работе «Философия администрирования» приходит к выводу, что современная теория административно-государственного управления — это «новый научный синтез, имеющий необходимое отношение ко всем областям знания и всем вопросам, которые входят в осуществление официальной политики и программ»25.

Следует подчеркнуть, что теория административно-государственного управления является междисциплинарной наукой. Как показал наш экскурс в историю, это научное направление возникло на пересечении теории политики и менеджмента (при ведущей роли политологии); впоследствии во многом использовались достижения других социальных наук — психологии, философии, социологии.

Интересным и неожиданным является сравнение теории административно-государственного управления с медициной, которое предлагается в монографии под редакцией американского политолога Ф. Мошера. Здесь обращается внимание на концептуальное сходство предметов данных наук, на первый взгляд чрезвычайно далеких друг от друга. Так, медицина требует знаний очень многих «пограничных» с ней дисциплин — анатомии, хи-мии, физики. Однако экскурсы в эти науки еще не предполагают знания предмета собственно медицины. Точно так же обстоит дело с теорией административно-государственного управления. Сведения из теории политики, социологии, конфликтологии, психологии, экономики необходимы, но сами по себе они не составляют предмета теории административно-государственного управления, это самостоятельное научное направление26.

Наиболее близка к науке административного управления наука административного права, поскольку обе занимаются одной и той же областью деятельности — государственным администрированием. Но теория административно-государственного управления стремится раскрывать объективно существующие закономерности в области административной деятельности, чтобы на этой основе формулировать рекомендации, в то время как предметом науки административного права в значительной мере является преобразование этих рекомендаций в действующие юридические нормативы.

Административное право должно выполнять по отношению к науке об административном управлении вторичную функцию, однако функция эта не пассивна. Задача административного права состоит в том, чтобы основные положения науки административно-государственного управления выразить специфическим юридическим языком в виде обязывающих норм. Поэтому соответственно подобранные правовые формы могут иметь уточняющее значение для определения и организации этих положений. В определенном смысле соотношение этих дисциплин можно рассматривать как вопрос формы и содержания.

Необходимо остановиться также на взаимосвязи теории административно-государственного управления с праксеологией и теорией организации. Все три области знания относятся к эргологическим наукам, т.е. к наукам об организации человеческой деятельности. Различие между ними состоит в неодинаковой степени абстракции.

В группе эргологических наук наиболее абстрактна праксеология, представляющая наивысшую ступень обобщения. В предмет этой науки входит любая человеческая деятельность, рассматриваемая с точки зрения ее рациональности. Принципы и практические рекомендации праксеологии применяются во всех областях. Однако они относительно немногочисленны, так как не может быть большого числа рекомендаций, имеющих равную ценность при организации военного дела, частной фирмы или кооператива.

Теория организации отличается меньшей степенью обобщения. Она занимается вопросами эффективного функционирования и управления социальных систем. Поскольку одной из областей этой деятельности является работа управленческого; персонала, то теория организации занимается в определенном смысле и работой персонала органов государственного управления.

Теория административно-государственного управления расположена еще на одну ступень ниже по уровню обобщения, поскольку занимается не всеми институтами, образованными для выполнения общественно полезной деятельности, а лишь теми, которые мы относим к государственному администрированию. Ограничивая в такой же степени поле своих интересов, наука об адми-нистративном управлении компенсирует это, развивая те элементы теории организации, которые связаны со спецификой государственного администрирования.

Взаимосвязь всех трех дисциплин можно представить следующим образом: все, что представляет интерес для праксеологии, имеет значение для теории организации, а то, что представляет интерес для теории организации, важно для теории административно-государственного управления. Но не наоборот: не все, чем занимается теория административно-государственного управления, входит в сферу теории организации, и не все, что изучает теория организации, входит в область праксеологии.

Можно выделить несколько основных проблем, которыми сегодня занимается теория административно-государственного управления.

Во-первых, это проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном. Сюда относится разработка общей теории государственных организаций, функций аппарата государственного управления на разных уровнях, координации государственного управления как целостной системы.

Во-вторых, большим блоком проблем является подготовка и рекрутирование управленческих кадров27. Здесь исследуются вопросы оптимальной структуры штатного состава чиновников государственного аппарата, управление персоналом государственных организаций, требования к менталитету и стилю работы профессиональных государственных служащих, проблема лидерства, проблема борьбы с бюрократизмом28.

В-третьих, это проблемы, связанные с техникой госу-дарственного администрирования. Этот блок проблем включает разработку теории принятия государственных решений, политического прогнозирования, методов административно-государственного управления в кризисных и конфликтных ситуациях, технологии взаимоотношений государственной администрации и средств массовой информации.

Далее каждое из направлений административно-государственного управления выступает в качестве предмета научного изучения и исследования: административно-государственное управление в условиях рыночной экономики, административно-государственное управление социальными процессами, экологией, финансами и т.д.

Перефразируя Т. Парсонса, можно сказать, что растущая дифференциация в области теории административно-государственного управления не означает, что различные сферы этой науки функционируют сами по себе. Новые направления являются более специализированными, но в то же время они в большей сте-пени нуждаются в ресурсах друг друга, между ними разворачиваются более сложные процессы научного и социального обмена.

Известный английский философ XVIII века Э. Берк подчеркивал: «Дело теоретика-философа — указать истинные цели государства; дело же политика-практика — это найти соответствующие средства для достижения этих целей и успешно пользоваться этими средствами». Поэтому естественно, что теория административно-государственного управления использует множество специальных или частных теорий (например, теории кон-фликта и консенсуса, принятия решений, политического прогнозирования и др.). Но в то же время существует и общая теория административно-государственного управления, призванная объяснить государственное управление как систему и целостность